Правоохранительная деятельность осуществляется в целях защиты прав и свобод граждан, и обеспечивается силой государственного принуждения. Для достижения максимально возможного правопорядка сотрудниками органов внутренних дел и иных правоохранительных органов осуществляется целый комплекс мероприятий профилактической направленности, а также конкретные действия, направленные на расследование уже совершенных преступлений, с целью получения конкретных доказательств, изобличающих виновного и последующего привлечения данного лица к ответственности. Данная деятельность происходит в рамках уголовного судопроизводства и разграничивается двумя этапами: производством предварительного расследования и судебного производства.

Однако, деятельность стражей правопорядка была бы неэффективной, если бы она осуществлялась исключительно в рамках гласной процессуальной процедуры, что не давало бы возможность получения информации о готовящемся, совершаемом или совершенном преступлении из иных источников, которая в дальнейшем также будет являться доказательством, что позволит установить истину по делу. Речь идет про осуществление оперативно-розыскной деятельности, которая является особой формой правоохранительной деятельности и в большей своей части имеет негласный характер реализации.

Проведение оперативно-розыскной деятельности регламентируется федеральным законом от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» [2] (далее — ФЗ «Об ОРД») и к числу основных ее особенностей необходимо отнести, во-первых, негласный (скрытый) характер ее производства, а, во-вторых, ограничение в рамках ее проведения конституционных прав граждан, в отношении которых она реализуется.

В соответствии со ст.2 Конституции Российской Федерации [1] права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью и первичным объектом государственной охраны. Именно поэтому, в последующих конструкционных нормах (например, ст. 23, 55 Конституции РФ) предусматривается возможность ограничения прав человека решением суда или федеральными законами, с целью защиты прав других лиц, интересов государства, включая его обороноспособность.

Понимая, что вопрос об ограничении прав граждан при проведении оперативно-розыскной деятельности находится в одной плоскости с конституционными предписаниями, обладающими высшей юридической силой, законодатель предусмотрел систему контроля за осуществлением оперативно-розыскной деятельности, которая сформирована в двух уровнем порядке: на государственном (внешнем) и на внутриведомственном уровнях, о чем в ФЗ «Об ОРД» говорится в статьях 20 и 22.

На государственном уровне контроль за оперативно-розыскной деятельностью осуществляет непосредственно Президент Российской Федерации, а также законодательные и исполнительные органы государственной власти, представленные Федеральным Собранием Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, соответственно (ст. 20 ФЗ «Об ОРД»).

На внутриведомственном уровне аналогичный контроль возложен на руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. В соответствии со ст. 22 ФЗ «Об ОРД» они несут персональную ответственность за соблюдение законности при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий.

Также в ФЗ «Об ОРД» в ст. 21 говорится и о проведении прокурорского надзора, который возложен непосредственно на Генерального прокурора Российской Федерации и прокуроров, которым делегировано данное полномочие. Однако, понятия «контроль» и «надзор» не следует отождествлять, так как несмотря на их семантическое сходство, в контексте нашего исследования они предполагают разнородную деятельность уполномоченных субъектов.

Контроль — это аналитический процесс сравнения фактической реальности с требуемой нормой (шаблоном, образцом). Надзор — это динамический непрерывный процесс наблюдения, в ходе которого производится выявление нарушений установленных требований, которые являются обязательными в деятельности поднадзорного субъекта.

Таким образом, несмотря на сущностную разницу данных понятий, законодатель располагает соответствующие нормы в тексте ФЗ «Об ОРД» с нарушением последовательности, закрепляя положения о прокурорском надзоре за оперативно-розыскной деятельностью в ст. 21, которая располагается между нормами, предусматривающими внешний и внутренний контроль за оперативно-розыскной деятельностью, что, на наш взгляд, не соответствует требованиям юридической техники.

Однако законодатель формулирует отдельные положения правовых актов таким образом, что это различие порою не является очевидным.

Кроме того, обращает на себя внимание терминологическое несоответствие названий, используемых в ФЗ «Об ОРД» (ст.21) и в Федеральном законе «О прокуратуре РФ» [3] (Глава 3): в первом случае используется дефиниция — «прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью», а во втором — «надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность». Бесспорно, ФЗ «Об ОРД» демонстрирует расширенный формат прокурорского надзора, так как «исполнение законов» — это лишь отдельное направление правоохранительной деятельности, которое не исчерпывает собой полное понимание оперативно-розыскной деятельности. В этой связи считаем необходимым синхронизировать анализируемые формулировки, взяв за основу вариант, содержащийся в ст. 21 ФЗ «Об ОРД».

Также выделим проблемы правового регулирования, связанные с осуществлением судебного контроля, который является отдельным видом внешнего контроля за оперативно-розыскной деятельностью и в ст.9 указывается на возможность ограничения конституционных прав граждан исключительно по решению суда, при наличии соответствующего мотивированного обоснования, которое излагается в постановлении руководителя органа, осуществляющего ОРД.

Далее коснёмся вопроса о правовом регулировании ведомственного контроля, который закреплен в ст. 22 ФЗ «Об ОРД» и возложен на руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. При этом законодатель декларирует наступление персональной ответственность руководителей в случае нарушения законности при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий.

Однако, на законодательном уровне (федеральном и локальном) не содержится разъяснений, кто относится к руководителям органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Более, того, никакими документами не определен и статус должностного лица, который может осуществлять ведомственный контроль в данной сфере, уполномочен проверять оперативные дела, контролировать организацию и проведение конкретных оперативно-розыскных мероприятий.

Данные пробелы правового регулирования деструктурируют контрольные задачи в сфере оперативно-розыскной деятельности, что существенно снижает степень защищенности граждан от незаконного ограничения (нарушения) их конституционных прав.

Если же произвести буквальное толкование нормы, закрепленной в ст. 22 ФЗ «Об ОРД», то можно выделить, как минимум, две проблемы, связанные с использованием некорректных формулировок.

Во-первых, в контексте персональной ответственности руководителей идет привязка исключительно к соблюдению только лишь законности, что автоматически сужает область ответственности, и исключает возможность привлечения к ней руководителей за иные нарушения, связанные, к примеру, с необходимостью сохранения конспирации, неразглашения сведений и пр.

Во-вторых, ответственность руководителей, следуя буквальному толкованию нормы, возможна на этапе организации и проведения оперативно-розыскных мероприятий, что также является далеко не полным содержанием института оперативно-розыскной деятельности, реализуемого в рамках правоохранительной деятельности. Так, за пределами «организации и проведения» лежат такие немаловажные мероприятия, как формирование оргштатного построения подразделения, агентурная работа, учетно-планирующая работа, отчетность и пр.

Таким образом, в целях полноты и системности правового регулирования контроля в оперативно-розыскной деятельности считаем необходимым внести в ФЗ «Об ОРД» следующие изменения:

— статьи 21 и 22 поменять местами;

— статью 20 дополнить словами следующего содержания: «…Правительство Российской Федерации, атакже суд , в пределах полномочий…»;

— статью 22 изложить в следующей редакции: «Должностные лица, обеспечивающие непосредственное руководство за оперативными сотрудниками, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, несут персональную ответственность за нарушения ими законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий, а также при осуществлении иной деятельности, относящейся к их компетенции…»

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
2. Федеральный закон от 12.08.1995 N 144-ФЗ (ред. от 29.12.2022) «Об оперативно-розыскной деятельности» // Российская газета, N 160, 18.08.1995.
3. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202–1 (ред. от 25.12.2023) «О прокуратуре Российской Федерации» // Российская газета, N 229, 25.11.1995.