Государственный контроль за деятельностью религиозных организаций в России представляет собой важный аспект взаимодействия государства и религиозных организаций, вызывает интерес и дискуссию не только в государственно-конфессиональных отношениях, но и в обществе в целом, так как касается фундаментального права человека на свободу совести и вероисповедания.
Кроме того, контроль за религиозными организациями позволяет государству охранять иные конституционные права и свободы граждан, предостерегать общество от деятельности деструктивных элементов, действующих под видом религиозных организаций. Особую важность контроля можно подчеркнуть в рамках борьбы с религиозным экстремизмом и терроризмом.
Важность данной темы обусловлена тем, что недостаточное внимание к данному виду контроля может привести к дестабилизации общества, деформированию национальной идентичности, развитию ксенофобии, религиозной вражды, ненависти и так далее.
Под контролем за деятельностью религиозных организаций понимается управленческая деятельность государства, которая в лице уполномоченных государственных органов, осуществляет в соответствии с законом, регламентами, инструкциями и положениями контроль (надзор) за соблюдением религиозными организациями Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативно-правовых актов.
Статья 25 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26.09.1997 № 125-ФЗ (далее — Федеральный закон № 125-ФЗ) определяет два субъекта контроля за деятельностью религиозных организаций, оперируя при этом двумя его понятиями: «надзор», который осуществляют органы прокуратуры за исполнением законодательства Российской Федерации о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях, и «контроль» за соблюдением религиозными организациями законодательства Российской Федерации о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях, а также целей и порядка деятельности, предусмотренных их уставами, который возложен на Федеральный орган, принимающий решение о регистрации или его территориальный орган.
Несмотря на попытки государственной власти устранить накопившиеся проблемы, связанные с контролем религиозных организаций, до сих пор остается большой круг вопросов, требующих правового регулирования.
Анализ вопросов теории и практики осуществления контроля за деятельностью религиозных объединений, является важной работой с целью формирования предложений по совершенствованию и обновлению нормативно-правовых актов и выработки научных положений, необходимых для повышения эффективности контроля.
Проблемы в применении права в сфере государственного контроля наблюдаются в течение долгого времени. Многие вопросы разрешались благодаря толкованию норм законодательства Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ при рассмотрении дел, связанных с деятельностью религиозных организаций, как, например, это было в случае с определением полномочий прокуратуры, о чем говорится в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Далее постараемся раскрыть наиболее часто встречающиеся проблемы организационно-правового характера в сфере контроля за деятельностью религиозных организаций и предложить возможные пути их решения.
Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 № 7-ФЗ не разграничивает статус религиозных организаций и религиозных объединений, рассматривая их как синонимичные понятия. Вместе с тем по своему конституционно-правовому и гражданско-правовому статусу религиозные организации не могут приравниваться к религиозным объединениям и соотносятся с ними как часть и целое. Деятельность религиозных объединений не подпадает под действие Федерального закона «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 № 82-ФЗ (далее — Федеральный закон № 82-ФЗ), несмотря на то, что согласно положениям статьи 1 предметом регулирования указанного федерального закона являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение. Приведенный федеральный закон определяет содержание права граждан на объединение, основные государственные гарантии этого права, статус общественных объединений, а также особенности правового положения общественных объединений, являющихся юридическими лицами. Вместе с тем в статье 7 Федерального закона № 82-ФЗ религиозные объединения не указаны. Полагаем, что указанная коллизия правовых норм требует пересмотра, а также внесения изменений в законодательство, например, в части включения в перечень общественных объединений религиозных организаций.
В связи с изложенным можно сделать вывод о том, что отсутствие религиозных объединений в перечне общественных объединений создает правовую неопределенность, прежде всего в правоприменительной практике, и прямо противоречит положениям Федерального закона № 125-ФЗ, который определяет статус религиозного объединения как добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающее соответствующими этой цели признаками: вероисповедание; совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.
Следующей проблемой организационно-правового характера в сфере контроля за деятельностью религиозных организаций можно отметить следующее. В контексте законодательного совершенствования необходимо отметить, что основной проблемой в данной сфере остается нарушение иерархичности правового регулирования контроля (надзора) органов юстиции за деятельностью некоммерческих организаций, выраженной в действии многочисленных подзаконных правовых актов. Однако ведомственное правовое регулирование не может заменить нормативно-правовое регулирование посредством федеральных законов, первое может только конкретизировать положения второго в рамках, например, административного регламента или положения.
Как справедливо отмечает Зырянов С. М., высокая неустойчивость федеральных законов, нестабильность правового регулирования, выраженная во множестве внесенных в них изменений, свидетельствует о низком качестве законодательства [4, с. 113].
В настоящее время действует Положение о федеральном государственном надзоре за деятельностью некоммерческих организаций. Однако необходимо принятие федерального закона «О федеральном государственном надзоре за деятельностью некоммерческих организаций», в котором необходимо, к примеру, закрепить предмет, объект, а также органы и должностные лица, уполномоченные осуществлять федеральный государственный контроль (надзор) за деятельностью некоммерческих организаций, конкретизировать саму процедуру осуществления контроля (надзора) органов юстиции в отношении некоммерческих организаций.
На сегодняшний момент данный закон не принят, что является существенным недостатком законодательного регулирования контроля (надзора) органов юстиции в отношении некоммерческих организаций и нарушением его иерархичности.
Особую роль органы контроля за деятельностью религиозных организаций играют в борьбе с религиозным экстремизмом. При рассмотрении вопроса о религиозном экстремизме необходимо отметить, что в российском законодательстве не получили правового закрепления определение религиозного экстремизма, его признаки, а также меры, направленные на борьбу с ним. В связи с этим существуют значительные трудности как в проведении эффективной профилактики и борьбы с религиозным экстремизмом, так и в осуществлении контрольно-надзорной деятельности органов контроля в указанной сфере.
Так, например, как правило, полученные в ходе проверки письменные материалы, аудио- и видеозаписи, а также иные материалы (например, знаки религиозных организаций) могут не содержать прямых призывов, носящих экстремистский характер, в связи с чем установить, имеются ли в деятельности религиозных объединений признаки экстремизма, можно только путем анализа всей их деятельности (произносимых, публикуемых материалов, графических и аудиовизуальных материалов) с привлечением специалистов в области лингвистики, психологов, а также учитывая религиозную окраску возможных противоправных действий, и религиоведов для получения компетентного заключения о наличии в материалах призывов экстремистского характера.
Кроме того, отсутствие отдельного статистического учета преступлений и правонарушений, совершенных в указанной сфере, принятых мер реагирования делает затруднительным проведение надлежащего анализа состояния законности в указанной сфере, а также выработки специальной методики и тактики проверок, направленных на профилактику и борьбу с религиозным экстремизмом.
Нельзя оставить без внимания и тот факт, что в настоящее время интернет-пространство стало основным средством связи для экстремистских и террористических организаций, поскольку позволяет анонимно осуществлять деятельность по получению и передаче противоправной информации, вербовке новых членов в преступные группировки, осуществлению кибератак, распространению радикальной идеологии, а также обеспечивает неподконтрольность финансовых потоков.
В связи с чем большое значение приобретает мониторинг интернет-ресурсов с целью выявления фактов распространения экстремистских идей и материалов, в том числе радикального религиозного толка, использование таких полномочий, как признание судом информационных материалов экстремистскими по заявлению прокурора и блокировка призывов к экстремистской деятельности по требованию Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Актуальной проблемой также остается вопрос кадрового обеспечения Минюста России и его территориальных органов. Кадровое обеспечение должно соответствовать современным тенденциям цифровой трансформации контроля (надзора) за деятельностью религиозных организаций в связи с тем, что для работы с новыми цифровыми технологиями необходимы усовершенствование и переквалификация должностных лиц органов юстиции, поскольку именно они определяют качество реализации функций контроля (надзора) за деятельностью религиозных организаций. Необходимо создание таких образовательных программ по повышению квалификации и профессиональной переподготовки кадров органов и учреждений Минюста России, которые позволят сотрудникам повысить навыки по внедрению цифровых технологий в сферу реализации контроля (надзора) за деятельностью религиозных организаций.
Также на наш взгляд, название главы IV «Надзор и контроль за исполнением законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях» Федерального закона № 125-ФЗ не соответствует общепринятой законодательной практике, в связи с чем необходимо изменить порядок слов и назвать ее «Контроль (надзор) за исполнением законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях».
Кроме того, необходимо изменить установленный порядок субъектов контроля. Контроль, осуществляемый Минюстом России, предлагаем поставить на первое место как орган, непосредственно осуществляющий контрольную деятельность за религиозными организациями, а прокурорский надзор — на второе как орган, осуществляющий надзор как за религиозными объединениями, так и за законной деятельностью органов юстиции.
Считаем необходимым статью 25 Федерального закона № 125-ФЗ дополнить пунктом 3 в следующей редакции: «3. Иные государственные органы вправе рассматривать вопросы, связанные с деятельностью религиозных организаций, в соответствии с полномочиями, установленными законодательством», так как это предусматривалось в законопроекте Федерального закона «О свободе совести и религиозных организациях» 1994 года.
Необходимо сказать еще об одной из актуальных проблем, связанной с контрольной деятельностью за религиозными организациями. Согласно действующему законодательству, религиозные организации освобождаются от сдачи финансовой отчетности, за исключением финансирования, где присутствует иностранный элемент. В дальнейшем были внесены изменения, устанавливающие, что органы Минюста России больше не наделены правом запрашивать информацию о финансовом положении религиозных организаций у банков. По нашему мнению, необходимо вернуть органам Минюста России право запрашивать у банков финансовые документы при проверках религиозных организаций, что в свою очередь позволит более всесторонне и качественнее осуществлять контроль.
Особо актуальным становится внедрение технологии искусственного интеллекта в контрольную деятельность государственных органов в связи с ростом объема данных и информации, при обработке которых должностные лица сталкиваются с серьезными проблемами, что в конечном итоге влияет на качество проведенной проверки.
Внедрение и применение искусственного интеллекта в сфере контрольно-надзорной деятельности государственных органов, безусловно, затронет и религиозную сферу как подконтрольного объекта.
В настоящее время необходимо заранее вести аналитическую работу и сбор информации для оценки проблем и рисков, а также правовых принципов по применению искусственного интеллекта в сфере контроля за деятельностью религиозных организаций, так как проблема внедрения заключается больше не со стороны государственных органов, а религиозных организаций, их внутреннего устройства и позиции в отношении применения новых технологий.
На наш взгляд, применение искусственного интеллекта в рамках контроля за деятельностью религиозных организаций может применяться при первоначальном анализе документов, представленных для осуществления государственной регистрации, при анализе документов, переданных религиозной организацией для осуществления проверки, устава и основ вероучения религиозной организации на предмет соответствия законодательству, осуществления мониторинга деятельности религиозной организации. Данные возможности позволят прогнозировать и не допускать совершения противоправных действий на стадии предварительного контроля, повысить уровень прозрачности контрольно-надзорной деятельности, а также уменьшить риск ошибочного привлечения граждан к ответственности [5, с. 23].
В связи с этим назревает необходимость (в случае использования искусственного интеллекта в сфере контроля [надзора]) издания специального федерального закона, который мог бы иметь название «Федеральный закон „О применении в контрольной (надзорной) деятельности цифровых технологий“», отражающее все стороны его применения, в том числе и ответственность в случае незаконного решения, принятого в результате ошибок, произведенных искусственным интеллектом.
Заключение
Подводя итог, мы можем сделать следующий вывод. Осуществление контроля за соблюдением религиозными организациями уставных целей и законодательства РФ является одной из приоритетных задач органов власти всех уровней, в том числе территориальных органов Минюста России, органов прокуратуры. При этом все контрольные функции должны реализовываться в рамках полномочий и с соблюдением процедур, предусмотренных законодательством.
Приведенный нами ряд актуальных проблем организационно-правового характера в сфере контроля за деятельностью религиозных организаций, а также возможные пути их решения, не являются исчерпывающими, в реальности их, конечно, гораздо больше.
На основании изложенного, проанализировав достаточно большой объем нормативно-правовых актов, регулирующих сферу контроля за деятельностью религиозных организаций, изучив труды ученых-административистов, можно констатировать тот факт, что институт государственного контроля за деятельностью религиозных объединений пока еще остается недостаточно проработанным и подлежит более детальному и последовательному законодательному регулированию.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Собрание законодательства РФ. — 2019. — № 4 — Ст. 445.
- Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26.09.1997 № 125-ФЗ (последняя редакция) // Собрание законодательства РФ. —1997. — № 39. — Ст. 4465.
- Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 № 82-ФЗ (последняя редакция) // Собрание законодательства РФ. —1995. — № 21. — Ст. 1930.
- Зырянов, С. М. Теоретические проблемы законодательства о контрольно-надзорной деятельности / С. М. Зырянов // Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства : материалы V Всероссийской научно-практической конференции, Нижний Новгород, 07–08 июня 2019 года. — Н. Новгород: Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет им. Н. И. Лобачевского, 2019. — С. 110–115. — EDN OWHXUF.
- Морозов, А. Е. Изменение модели финансового контроля в условиях цифровой трансформации / А. Е. Морозов // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). — 2019. — № 7 (59). — С. 22–26. — DOI 10.17803/2311-5998.2019.59.7.022-026. — EDN AIUBRX.
