В статье автор исследует деятельность отечественной прокуратуры по предупреждению преступлений.

Ключевые слова: прокуратура, история, развитие.

Исторические особенности деятельности прокуратуры по предупреждению преступлений основаны на тенденциях развития данного правоохранительного органа и законодательного регулирования на различных этапах развития. В структуре исторического развития прокуратуры стоит выделить несколько этапов:

— дореволюционный: с момента возникновения прокуратуры и до 1917 г.;

— советский период;

— постсоветский период реформирования прокуратуры;

— современный период развития.

История развития прокуратуры показывает, что момент ее появления связан с изданием указа в начале XVIII в., который вводил должность генерал-прокурора [1]. На основании этого документа вводилась система надзора за государственными должностными лицами. Впервые законодательно регламентировались не только полномочия прокурора, но и ответственность за возможные нарушения или злоупотребление правом. Наказания в отношении прокурорских работников, несмотря на то что прокуратура только возникла, были достаточно строгие, даже предусматривалась смертная казнь [2].

В начале XIX в. основной проблемой было то, что прокуратура не была независимой от исполнительной власти, поскольку функции министра юстиции и обер-прокурора выполнял один человек [3].

Эволюция российского законодательства в первой половине XIX в. привнесла определенные изменения в правовой статус прокуратуры. Был расширен ряд полномочий прокуратуры. В частности, в рамках предупреждения преступлений вводилась система ведомственного учета. Кроме этого, был усилен надзор за тюрьмами и предупреждению преступлений в пенитенциарной системе. Все эти меры были заложены благодаря Циркулярному ордеру от 22 сентября 1802 г.

Дореволюционный этап развития прокуратуры сменился советским периодом времени после Октябрьской революции 1917 г., которая привнесла множество новшеств не только в систему государственного развития, но и законодательного регулирования. В первые годы советской власти происходит постепенная трансформация прокуратуры. Новая власть, негативно относившаяся к деятельности царской прокуратуры, приняла все меры к её полному упразднению, возложив эту нелицеприятную миссию на Декрет № 1 «О суде» от 22 ноября 1917 года» [4].

Большое значение в рамках предупредительной деятельности прокуратуры имело принятие законодательства в 20-е годы ХХ в. В 1922 г. было принято Положение о прокурорском надзоре, которое заложило основы работы прокуратуры в рамках Народного комиссариата юстиции. Большое значение в практической деятельности придавалось борьбе с общественно опасными деяниями. Кроме указанного положения, значение имели и иные нормативные правовые акты. Так, в частности, Положение о судоустройстве РСФСР устанавливало: «Для надзора за общим соблюдением законов, непосредственного наблюдения за производством предварительного следствия дознания, поддержания обвинения на суде действует государственная прокуратура» [5].

Процесс утверждения авторитета и роли прокуроров и прокурорского надзора протекал в условиях острых столкновений различных заинтересованных сторон. Поскольку в основу советского проекта правового надзора был положен принцип двойного подчинения, местные органы исполнительной власти с первых же месяцев стремились поставить работу прокуроров под собственный контроль.

Если оценить первые результаты правового регулирования деятельности прокуратуры в первые годы советской власти, то большое значение придавалось прокурорскому надзору, а также роли прокуратуры в системе государственного механизма. Например, в «Общем обзоре деятельности прокуратуры» за 1923 год отмечалось, что «прокуратура стала уже значительно окрепшим, твердо вставшим на ноги государственным органом, занявшим определенное место в государственном аппарате».

Развитие прокуратуры в 30-е годы ХХ в. было связано с рядом проблем правового статуса. В частности, в этот период времени отмечается двойственное положение данного органа, так как фактически, прокуратура не была независимой, а входила в состав судебной системы, что фактически противоречило всем принципам развития данного органа как надзорного, так как цели и задачи судебной системы и прокуратуры различны. В этом прослеживался четкий обвинительный уклон, что было обусловлено тем, что прокуратура была в составе Верховного Суда СССР.

Это порождало в свою очередь проблемы правоприменительной практики на местах. Требовалось реформирование, что вылилось в принятие нового нормативного правого акта в 1933 г. [6], согласно которому прокуратура стала независимой от суда. Именно в этот период были заложены первые шаги к новой единой централизованной системе, не основанной на судебной власти, а на независимости прокурорской деятельности и появлении прокуратуры СССР. Происходит новое переформатирование прокуратур союзных республик, их подчинения не суду, а прокуратуре СССР. Развитие новых правоотношений формировало в лице прокуратуры СССР новый руководящий орган централизованного типа. Постепенно наличие прокуратуры СССР создало возможности не только для контроля за прокуратурами союзных республик, но и координацией деятельности. Это позволило расширить возможности предупреждения преступлений органами прокуратуры.

Выделение прокуратуры из судебной системы позволило сделать шаг по устранению проблем обвинительного уклона прокуратуры, однако фактически, это произошло не так быстро. Учитывая особенности тоталитарной системы государства, многие положительные новшества оставались лишь формальностью. Однако нельзя не отметить то, что уже в 30-е годы ХХ в прокуратура, выделившись из судебной системы, смогла осуществлять надзор за соблюдением законности в судах [7].

Особое значение имело предупреждение преступлений среди должностных лиц предварительного расследования, а также советских учреждений уголовно-исполнительной системы. В 1933 г. были значительно расширены полномочия прокуроров в рамках надзора за данными органами и должностными лицами указанных органов.

Прокурор СССР наделялся правом требовать для просмотра, в частности, любые уголовные дела, предварительное расследование по которым ещё не было завершено.

До принятия Положения 1933 г. общесоюзной прокуратуры не существовало (была лишь общесоюзная военная прокуратура, осуществлявшая полномочия прокуратуры в войсках и имевшая двухзвенную структуру), что негативно сказывалось на реализации общесоюзных законов в различных органах и регионах страны.

Новым этапом развития предупредительной деятельности прокуратуры было принятие в 1936 г. Конституции СССР [8].

В данном нормативном акте появилось положение о высшем надзоре, которым наделялся прокурор СССР.

Анализ Конституции СССР 1936 г. показывает, что прокуратуре были посвящены нормы таких статей, как: 113–117. Устанавливался правовой и организационный статус прокуратуры.

Значение в правовом регулировании имели положения об административно-территориальной основе деятельности прокуратур, их подчиненности, определения сроков деятельности прокуроров, а также установление конституционного принципа независимости прокуратуры от каких-либо иных органов власти, включая и местные органы.

Принятие Конституции СССР 1936 г. заложило основы для дальнейшего развития системы правового регулирования и появления новых нормативных правовых актов, уточняющих те или иные правоотношения в деятельности прокурорских работников. Например, военные прокуратуры, которые осуществляли предупреждение преступлений в армии, осуществляли надзор за деятельностью военизированных учреждений. Так, в частности, данные прокуратуры осуществляли предупреждение таких преступлений, как: шпионаж, измена Родине, различного рода диверсии государственного масштаба, общественные опасные деяния против государства.

Получение независимости прокуратуры, расширение ее полномочий, а также закрепление принципов централизации деятельности, указывало на укрепление позиций данного правоохранительного органа в механизме советского государства. Это создало возможности для большего спектра деятельности и осуществления конкретных полномочий по предупреждению преступлений органами прокуратуры.

В системе советских принципов большое значение имели партийные органы, которые осуждали нигилизм в деятельности правоохранительных органов. Но в целом, многие тенденции реформирования и многие новшества оставались лишь формальностью и не были внедрены в практику. Так, несмотря на независимость прокурорской деятельности, зачастую прокуратура, так или иначе, испытывала на себе давление партийных местных органов. По инициативе представителей местных партийных органов власти коммунистической партии осуществлялись доносы на прокуроров, могло производиться препятствие законной деятельности.

Другой проблемой развития прокуратуры в рамках предупреждения преступлений была нехватка кадров. Штатная численность прокурорских работников не покрывала существующих потребностей в обеспечении законности и профилактике преступности. Также существовала и проблема эффективности прокурорских работников в силу недостаточности уровня образования. Зачастую роль играл партийный уровень прокурорского работника.

К началу войны с Германией в июне 1941 г. были достигнуты определенные успехи в деле реконструкции прокуратуры: подобраны следователи, прокуроры на замену тех, кто стал жертвами чисток, им был обеспечен доступ к получению юридического образования, осуществлены мероприятия по централизации власти внутри прокуратуры.

В первые дни войны прокурор СССР начал перестраивать работу прокуратуры в соответствии с чрезвычайными условиями. Приказ прокурора СССР от 25 июня 1941 г. № пр/57с «О надзоре за точным исполнением законов в условиях военного времени» ставил основную задачу органам прокуратуры «оказывать полное содействие военному командованию и военным властям в использовании сил и средств данной местности для нужд обороны страны и обеспечения общественного порядка и безопасности» [9].

Законность и ее обеспечение в условиях военного времени становится одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры. Усиление функции прокуратуры в целом в довоенный период времени привело ко многим перегибам, в результате которых незначительным деяниям придавался уголовно — правовой характер жесткой борьбы с преступностью. В уголовно-процессуальной деятельности прокурорских работников наблюдалось пренебрежение стадией предварительного расследования.

Для данного периода характерна эволюция нарушений. Если изначально прокурорами проводилась лишь поверхностная проверка по поступающим делам в рамках преступлений, то в последующее время, и поверхностная проверка исчезла. Прокуроры фактически передавали сразу дело в суд не объективируя и не исследуя подробно обстоятельства того или иного дела, мало интересуясь виновностью или невиновностью того или иного лица.

Приказами наркома юстиции СССР Н. М. Рычкова и прокурора СССР В. М. Бочкова от 24 и 27 июня 1941 г. определяется порядок направления в военные трибуналы дел о преступлениях, предусмотренных статьей 7 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении» [10].

В военных условиях центральный аппарат прокуратуры СССР был разделен на две оперативные группы. Одна группа продолжала работать в Москве под руководством прокурора СССР, а другая была эвакуирована в г. Чкалов. При этом прокуратура в военный период времени имела исключительно обвинительный уклон, о предупредительной функции нельзя говорить в полном смысле этого слова.

В послевоенный период времени, страна находилась в разрушенном состоянии, это не могло не накладывать отпечаток на развитие различных сфер общественной жизни, и прежде всего, на экономическую сферу. В период 1946–1948 гг. возрастает количество преступлений в экономической сфере. Необходимо было усилить деятельность прокуратуры по предупреждению преступлений. В 1946 г. был принят Приказ Генерального прокурора СССР от 17 июня 1946 г. № 128 «Об усилении общего надзора за точным исполнением законов» [11].

Правоприменительная практика конца 40-х годов ХХ в. показывала, что в прокурорской деятельности существует ряд нарушений, что выявлялось в рамках рассмотрения дел об уголовных преступлениях в судах. Основная причина складывалась в необоснованности привлечения к уголовной ответственности. Это позволяет говорить о формализме осуществления функции по предупреждению преступлений, усилении обвинительного уклона прокуратуры. В этой связи в судах к 1948 г. увеличилось количество оправдательных приговоров по уголовным делам.

В 1949 г. произошли изменения, связанные с укреплением позиций органов прокуратуры на местах. Административно-территориальные участки прокуроров на местах стали соответствовать участкам органов милиции, это позволило усилить предупредительную функцию прокуроров.

К 50-м годам ХХ в. потребовались определенные изменения, чему способствовало наличие различных проблем, которые были указаны выше, в связи с чем начался процесс подготовки новых нормативных актов в области регулирования деятельности прокуратуры. В 1950-х гг. органами прокуратуры СССР было установлено, что факты произвола и грубейших нарушений социалистической законности приняли особенно широкий размах после 1935 г. Однако в следственной практике органов Главного военно-политического управления они начались значительно раньше. В частности, об этом свидетельствовали архивные материалы ЦК КПСС, ставшие известными Главной военной прокуратуре СССР лишь в 1956 г. в связи с проверкой дела «Трактороцентра».

В 1953–1960 гг. формируется ряд факторов, предопределивших последующее развитие СССР. Лейтмотивом тех лет стала либерализация общественной жизни в стране, демократизация советской государственности, но и обострилась криминогенная ситуация в стране. Ситуация с преступностью, вызывала недовольство советских граждан и беспокоило партийно- государственное руководство СССР.

После хрущевских реформ имидж прокуратуры должен был измениться, особенно по сравнению с дореформенным имиджем. Если раньше правоохранительные органы воспринимались в первую очередь как карательные, то отныне они были призваны олицетворять законность.

Таким образом, в этот период прокуратуре была отведена особая координирующая роль в целях осуществления борьбы с преступностью в послевоенный период, обусловленный тяжелым экономическим состоянием страны и на фоне этого образованием ряда криминальных бандитских группировок. В тоже время правовая реализация основных функций и направлений деятельности прокуратуры все также носила декларативный характер вплоть до середины 1950-х годов. Поступавшие в то время в прокуратуру жалобы, во многих местах складывались в мешки и не рассматривались. Прокурорский надзор за следствием был полностью устранен [12]. В результате потребовалось изменение характера рассмотрения заявлений, стали активнее проводиться проверки, а виновных привлекать к ответственности.

Кардинальные изменения во второй половине 50-х годов ХХ в. вызвала не новая система правового регулирования, в области функционирования прокуратуры, а доклад 1956 г. «О культе личности и его последствиях». Этот доклад ознаменовал начало нового этапа в предупредительной деятельности прокуратуры.

XX съезд КПСС наметил конкретные пути развития государственного аппарата страны, в котором прокуратуре СССР отводилось особое место. Большое значение имели реабилитационные меры в отношении незаконно репрессированных граждан.

В рамках трансформации деятельности прокуратуры, большое значение имело принятие новых нормативных актов в связи с чем был принят новый нормативный правовой акт в области установления новой структуры центрального аппарата прокуратуры СССР [13].

В рамках развития института предупреждения преступлений органами прокуратуры стоит отметить, что появились в 1956 г. новые должности — следователи прокуратуры по особо важным делам. На ведомственном уровне был принят приказ Генерального прокурора СССР № 54 от 10 апреля 1956 г. «О структуре центрального аппарата прокуратуры СССР и прокуратур республик, краев и областей» [14].

Новым этапом развития предупредительной функции прокуратуры было принятие в 1977 г. Конституции СССР, что потребовало изменения законодательства о прокуратуре. Буквально спустя два года после принятия нового Основного закона страны, вышел Закон Союза ССР «О Прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 г., в котором были определены основные направления деятельности прокуратуры.

Однако построение прокуратуры на основе единой системы, произошло гораздо позже, в 90-е годы ХХ в., в период радикальных реформ, с принятием Постановления «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР». Большое значение в формировании новых основ деятельности прокуратуры по предупреждению преступлений имел фактор распада СССР. Ключевое значение в правом регулировании имело принятие закона «О Прокуратуре Российской Федерации» в 1992 г. С принятием Конституции Российской Федерации в 1993 г. прокуратура обрела конституционно-правовой статус. В основном законе страны были закреплены положения о данном правоохранительном органе. Это создало основу для новых преобразований. Появился принцип разграничения предметов ведения. Значение также приобрел принцип федерализма на основе Конституции Российской Федерации. Были сформированы Управления прокуратуры Российской Федерации, а также введены должности заместителей Генерального прокурора Российской Федерации по федеральным округам. Таким образом, предупредительная функция прокуратуры стала более масштабной. Органам прокуратуры было предоставлено право осуществлять контроль за деятельностью следственных органов, осуществлять надзор за проведением дознания и предварительного следствия. Кроме того, прокурор мог возбуждать уголовные дела в отношении должностных лиц и граждан по собственной инициативе и по поступившим к нему жалобам и заявлениям.

Сотрудники правоохранительных органов, ежедневно сталкиваясь с большим количеством сообщений о преступлении, возбуждали уголовные дела без проверки содержащихся в них сведений, что приводило к многочисленным нарушениям закона. Возникла проблемная ситуация, которая поставила вопрос о нахождении алгоритма действий практиков и устранении противоречия между верховенством права и практикой его реализации.

Таким образом, история деятельности прокуратуры по предупреждению преступлений показывает, что пройдены различные этапы исторического развития, в рамках которых происходило становление и развитие системы предупреждения преступлений в данном правоохранительном органе.

В рамках реформирования формировалась постепенно единая централизованная система данного органа, позволяющая контролировать и координировать деятельность иных субъектов в рамках предупреждения преступлений. Ключевое значение в историческом развитии имело принятие специального законодательства о прокуратуре, в котором устанавливались как функции, так и полномочия прокуратуры.

Литература:

1. О должности генерал-прокурора: Указ Петра I от 12 января 1722 г. [Электронный ресурс]: URL: https://base.garant.ru/57566516 (дата обращения: 20.07.2025).
2. Колыхалов Д. В. История российской прокуратуры. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2018. — С. 12.
3. Коновалова А. Б., Шевалдина М. В. История становления и развития прокуратуры в России // Общество. Наука. Инновации. Сборник статей XXII Всероссийской научно-практической конференции. В 2-х томах. — Киров, 2022. — Т. 1. — С. 405.
4. Курлович С. А. Возникновение и развитие российской прокуратуры // Трибуна ученого. — 2021. — № 3. — С. 72.
5. О введении в действие Положения о судоустройстве Р. С. Ф. С. Р: Постановление ВЦИК от 11.11.1922 // СУ РСФСР. — 1922. — № 69. — Ст. 902. (утратил силу).
6. Об учреждении Прокуратуры Союза ССР: Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 20.06.1933 // Собрание законодательства СССР. — 1933. — № 40. — Ст. 239. (утратил силу).
7. Шахматова В. В. История становления института прокуратуры в Российской Федерации // В сборнике: Актуальные проблемы правосудия и правоохранительной деятельности. Материалы III Всероссийской научно-практической конференции. — 2022. — С. 182.
8. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936) // Известия ЦИК СССР № 283. [Электронный ресурс]: URL: https://www.prlib.ru/item/24365891 (утратил силу). (дата обращения: 20.07.2025).
9. О надзоре за точным исполнением законов в условиях военного времени: Приказ прокурора СССР № пр/57с от 25.06.1941. [Электронный ресурс]: URL: https://www.prlib.ru/item/ 1348690?ysclid=loj0birdse375020699 (утратил силу) (дата обращения: 20.07.2025).
10. О военном положении: Указ Президиума Верховного Суда СССР от 22.06.1941. (в ред. от 07.06.1943). [Электронный ресурс]: URL: https://base.garant.ru/71689874 (утратил силу) (дата обращения: 20.07.2025).
11. Об усилении общего надзора за точным исполнением законов: Приказ Генерального прокурора СССР от 17.06.1946 № 128. [Электронный ресурс]: CONSULTANT.RU — URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=44564#oDafXuTKShgP9XH2 (утратил силу) (дата обращения: 20.07.2025).
12. Плеханов А. А. К вопросу о репрессивной деятельности органов НКВД СССР в 1930-е гг. (по материалам прокуратуры СССР) // Политическая история России: прошлое и современность. Исторические чтения. Выпуск XVIII. — Cанкт-Петербург, 2021. — С. 188.
13. О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР: Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 7.04.1956 // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1956. — № 8. — Ст. 186. (утратил силу).
14. О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР и прокуратур республик, краев и областей: Приказ Генерального прокурора СССР № 54 от 10.04.1956 г. [Электронный ресурс]: URL: https://docs.cntd.ru/document/90187453 (утратил силу) (дата обращения: 20.07.2025).