В статье авторы исследуют историю Конгресса США и его полномочия по сдерживанию исполнительной ветви власти.

Ключевые слова : Конгресс, полномочия, США, Конституция.

Конгресс США состоит из двух палат: Сената и Палаты представителей. Палата представителей — нижняя палата и призвана представлять общенациональные интересы, а Сенат — верхняя палата и является органом представительства штатов. Палата представителей переизбирается каждые два года. Сенат же обладает особым статусом, так как он каждые два года переизбирает лишь треть своего состава, таким образом становясь постоянно действующим органом. Особый статус Сената также обусловлен наличием у него самостоятельных полномочий: по совету и с согласия Сената Президент назначает должностных лиц, судей, заключает международные договоры.

Раздел 1 статьи I Конституции США наделяет Конгресс законодательной властью. А раздел 8 той же статьи закрепляет обширный перечень его полномочий [1]. До XX века Конгресс занимал ведущее место в системе органов государственной власти США/

Само по себе наделение федерального Конгресса такими серьезными полномочиями, как, например, установление налогов, сборов, пошлин, акцизов, регулирование торговых отношений между штатами и с иностранными государствами и т. д. стало результатом компромисса, достигнутого в 1787 г. между федералистами- сторонниками сильной центральной власти и демократами — антифедералистами, боявшимися нарушения прав и интересов малых штатов.

Изначально объединение штатов было обусловлено ростом революционного движения, появлением общего врага- метрополии, необходимостью какой-либо координации действий. На этой основе созывается Континентальный Конгресс, ставший политической трибуной и своего рода консультативным органом. В ходе Третьего Континентального Конгресса принимается Декларация независимости, в которой колонии впервые названы Соединенными Штатами Америки. Также на Континентальном Конгрессе был поднят вопрос о реальном политическом объединении штатов, был подготовлен проект «Статей конфедерации», по которому Конгресс наделялся большими полномочиями и предусматривалось создание исполнительных органов власти. Этот союзный проект был отвергнут, так как недавно освободившиеся от власти Короны штаты не желали снова ограничивать свой суверенитет и передавать часть своей власти в пользу центра. Второй вариант проекта «Статей Конфедерации и Вечного Союза», в итоге одобренный и ратифицированный штатами, подразумевал создание своеобразного государственного образования- Конфедерации, единственным центральным органом становился однопалатный Конгресс, для съезда на который ежегодно избирались делегаты от каждого штата. Для принятия решений в Конгрессе было необходимо согласие двух третей штатов, также у конфедеративного Конгресса отсутствовали полномочия по регулированию торговли между штатами, что делало неизбежным торговые войны между ними, полномочия по установлению и сбору налогов и т. д. Конфедерация была, по выражению Д. Вашингтона «узами из песка», то есть крайне зыбким государственным образованием. Резкое ухудшение в 1780-х годах экономических и политических позиций Конфедерации, а также обострение социальных противоречий вынудило штаты пересмотреть «Статьи Конфедерации», а в результате этого переосмысления и появилась Конституция 1787 г. [2, с. 25–35].

Самым сильным рычагом давления Конгресса на Президента является «власть кошелька»- право Конгресса на ассигнования деятельности исполнительных органов. Это право предусмотрено разделом 9 статьи I Конституции США — положение об ассигнованиях (англ. «appropriations clause»). Это положение, как и многие другие, неоднозначно и может истолковываться по-разному. Например, профессор Йельской школы права Кэйт Стит считает, что исполнительная ветвь власти обязана тратить денежные средства, не важно даже получены они из Казны или из другого источника, только с разрешения Конгресса, это она назвала «принципом контроля ассигнований» (англ. «Principle of Appropriations Control») [3, с. 1345]. Таким образом, Конгресс может влиять на исполнительную власть просто ограничивая ассигнования на действия исполнительной ветви.

С профессором Стит не согласен доктор юриспруденции Стэнфордского Университета Грегори Сидак. Он утверждает, что толкование положения об ассигнованиях как «законодательное вето на действия Президента» в лучшем случае сомнительно [4, с. 1163]. Сидак пишет, что воспринимать положение об ассигнованиях как «власть кошелька», то есть как рычаг давления на другие ветви власти- неправильно и расходится с истинным значением этого положения. Так, автор подмечает, что положение об ассигнованиях расположено в разделе 9 статьи I, этот же раздел содержит множество ограничений для законодательной власти, например, о том, что ни один билль об опале или закон, имеющий обратную силу, не должны приниматься. Ни одно из положений раздела 9 не дает Конгрессу «утвердительных полномочий» (англ. «affirmative powers»), подобные полномочия содержатся в разделе 8. То есть положение об ассигнованиях должно рассматриваться как ограничение законодательной власти. Сидак приводит также похожее положение из «Статей Конфедерации», которое звучит так: «Конгресс Соединенных Штатов должен иметь полномочия... определять необходимую сумму денег, которые должны быть собраны на службу Соединенным Штатам и для покрытия государственных расходов». В этом контексте, как считает автор, согласно Конституции, «власть кошелька» правильнее воспринимать как «обязанность охранять кошелек» [4, с. 1166].

Тем не менее Конгресс использовал свою «власть кошелька», например, для окончания военной кампании во Вьетнаме, сокращая ее финансирование в 1975 г. и прекратив финансирование в 1976 г. [5].

Конгресс имеет определенные полномочия в отношении решения вопросов войны и мира. Так, согласно разделу 8 статьи I Конституции США, право объявлять войну предоставлено Конгрессу [1]. Еще в 1793 г. Дж. Мэдисон писал: «Полномочие объявлять войну, включая полномочие определять повод и основание к войне, полностью и исключительно входит в компетенцию законодательного органа» [7, с. 247]. Без санкции Конгресса Президент мог распорядиться о начале военных действий только для отражения внезапного нападения на страну и для подавления восстаний и мятежей. Но к формальному объявлению войны Конгресс прибегал только в пяти случаях: во время войны с Англией 1812–1814 гг., мексиканской войны 1846–1848 гг., испано-американской войны 1898 г., Первой и Второй мировых войн. В остальных случаях решение о применении военной силы решалось Президентом самостоятельно. Это, например, войны в Афганистане и Ираке, бомбардировка Югославии (1999 г.) и Пакистана (2005 г.), участие в военных действиях против повстанцев на Филиппинах (2002 г.) и т. д.

Тот же раздел 8 наделяет Конгресс правом «формировать и содержать армии..., создавать и обеспечивать флот, издавать правила по управлению сухопутными и морскими силами и их организации», но до войны во Вьетнаме этот механизм не применялся. В 1973 г. Конгресс, преодолев отлагательное вето Президента Никсона, принял Акт о военных полномочиях (англ. «War Powers Act») [6], согласно которому Президент, в отсутствии объявления войны Конгрессом, может применить вооруженные силы только в случаях: а)отражения нападения на США, их территории или владения, необходимости принятия ответных действий и предотвращения прямых и неминуемых угроз такого нападения; б)отражения нападения на Вооруженные силы США, дислоцированные за пределами США; в)необходимости защиты граждан США во время проведения их эвакуации из любой страны, жизни которых подвергаются прямой угрозе, которая вызвана действиями правительства этой страны или не может быть им предотвращена; с)наличия конкретного законодательного разрешения.

Причем прежде чем применить военную силу, Президент в каждом возможном случае должен консультироваться с Конгрессом. Если военные действия начались, Президент обязан в течение 48 часов представить Конгрессу доклад в письменном виде. В докладе должны указываться: обстоятельства, вызвавшие необходимость использования Вооруженных сил Соединенных Штатов; полномочия по Конституции и законодательству, в соответствии с которыми было осуществлено их использование; оценка масштаба и продолжительности военных действий или угрозы вовлечения в них. Без санкции Конгресса военные действия могут продолжаться не более 60 дней. В крайних случаях срок может быть продлен на 30 дней, если Президент сможет убедить Конгресс в целесообразности этого решения. Количество таких продлений не ограничено законом. Однако если Конгресс примет совпадающую или совместную резолюцию, в которой содержится требование прекратить военные действия, Президент обязан подчиниться до истечения как первого, так и второго срока.

Акт 1973 г. носит двоякий характер. С одной стороны, он в известной степени ограничивает Президента, но с другой стороны, он дал ему законное право на проведение военных операций в течение как минимум 60 дней без объявления войны. Президенты часто пренебрегали положениями этого акта. Например, предварительные консультации с Конгрессом по поводу применения военной силы практически не проводятся, в 1986 г. во время бомбардировки в Ливии «консультации» начались, когда самолеты уже заходили на цель. Или, например, во время военной операции в Косово Клинтон превысил 60-дневный срок без разрешения Конгресса [7, с. 249].

Серьезным рычагом давления Конгресса на исполнительную ветвь власти является право проводить расследования. Ни одно из положений Конституции прямо не уполномочивает Конгресс на проведение подобных расследований, однако таким правом обладал Парламент Британии, а также законодательные ассамблеи штатов еще до принятия Конституции. Впервые Конгресс воспользовался этим правом в 1792 г. для расследования случая разгрома армии генерала Клэра индейцами на северо-западе. Суд согласился с Конгрессом в том, что право на расследования очень важно и вытекает из самого наделения Конгресса законодательной властью [8, с. 1]. С тех пор Конгресс расследовал множество дел, в том числе в центре его внимания был Уотергейтский скандал, приведший к отставке Никсона [9], а также дело «Иран-контрас», связанное со скандалом вокруг администрации Рейгана, члены которой в обход запрета Конгресса финансировали повстанцев-контрас [10].

Также Конгресс обладал правом вето на действия исполнительных органов. В начале 1930-х гг. Конгресс по-новому использовал встречные (одобренные обеими палатами) и простые резолюции, издавая их с целью отмены некоторых полномочий, делегированных Президенту или неодобрения конкретных действий исполнительной ветви. Сначала Конгресс использовал эти резолюции в ответ на действия, связанные с реорганизацией агентств, изменением тарифных ставок, но вскоре Конгресс расширил этот механизм и наделил себя полномочиями через эти резолюции отменять акты органов исполнительной власти, что вызвало вопросы о конституционности такой практики. В 1983 г. Верховный суд признал подобные резолюции неконституционными и пояснил, что вопрос о том, является ли действие Конгресса осуществлением законодательной власти зависит не от его формы (резолюция, закон и т. д.), а от содержания. И так как эти резолюции были направлены на изменение прав, обязанностей и отношений лиц, то по сути они являются законодательными актами и требуют подписи Президента. С тех пор Конгресс был ограничен в издании подобных резолюций, и подобная практика практически прекратилась [11].

Наконец, самым важным рычагом давления на Президента является право возбуждения процедуры импичмента. Импичмент — это политический процесс, суть которого сводится к отстранению должностного лица от должности. Субъектами ответственности по импичменту могут быть Президент, Вице-президент, судьи, иные должностные лица. Основания привлечения к импичменту — измена, взяточничество или иное тяжкое преступление. В 1974 г. угроза быть отстраненным по импичменту вынудила Никсона самостоятельно уйти в отставку. Импичмент объявлялся также Президентам Эндрю Джонсону в 1868 г., который остался в должности лишь благодаря перевесу в один голос в Сенате, Биллу Клинтону в 1998 г. и Дональду Трампу в 2019 и 2021 г., которые также были оправданы. Хотя импичмент применяется не так часто, а еще реже- приводит к отстранению лица от должности, всё же сама угроза возбуждения процедуры импичмента вынуждает президента считаться с мнением Конгресса.

Литература:

1. US Constitution, 1787. Электронный ресурс, URL: https://constitution.congress.gov/constitution/;
2. История государства и права зарубежных стран: Учебник для вузов: В 2 ч. Ч. 2 / Под общ. ред. д. ю. н., проф. О. А. Жидкова и д. ю. н., проф. Н. А. Крашенинниковой. — 2-е изд., стер. — М.: Издательство НОРМА, 2003. — 720 с.;
3. Congress' Power of the Purse, Kate Stith, Yale law journal Vol. 97, No. 7 (Jun., 1988), pp. 1343–1396 (54 pages). Электронный ресурс. URL: https://www.jstor.org/stable/796443;
4. J. Gregory Sidak, Duke Law Journal, Vol. 1989, No. 5 (Nov., 1989), pp. 1162–1253 (92 pages). Электронный ресурс, URL: https://www.jstor.org/stable/1372517;
5. What Happened When Democrats in Congress Cut Off Funding for the Vietnam War? History News Network, Lauren Zanolli, Originally published 4–13–07. URL:https://hnn.us/articles/31400.html
6. The War powers act, URL: https://www.govtrack.us/congress/bills/93/hjres542/text
7. В. И. Лафитский Конституционный строй США. — М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2007. — 320 с.
8. Congressional Oversight and Investigations, Congressional research service. URL: https://sgp.fas.org/crs/misc/IF10015.pdf;
9. Watergate scandal, Rick Perlstein, Britannica. https://www.britannica.com/event/Watergate-Scandal;
10. The Iran-Contra Affair: Ronald Reagan’s Arms Sales Scandal. Robert Longley, ThoughtCo. URL: https://www.thoughtco.com/the-iran-contra-affair-4175920;
11. Legal information institute. The legislative process, The Legislative Veto. https://www.law.cornell.edu/constitution-conan/article-1/section-7/clause-1–3/the-legislative-process