В статье рассматриваются пробелы правового регулирования лоббистской деятельности в России. Отсутствие четкого законодательного закрепления понятия лоббизма, механизмов его осуществления и контроля за деятельностью лоббистов создают предпосылки для потенциальных коррупционных злоупотреблений. Автор анализирует существующие правовые пробелы, сравнивает российский опыт с регулированием этого вопроса в США, и рассуждает над мерами по совершенствованию законодательства.

Ключевые слова : лоббизм, институт лоббизма, лоббистская деятельность, GR-деятельность, коррупция, правовое регулирование.

Лоббизм как инструмент взаимодействия бизнеса и власти играет важную роль в современном государственном управлении и является его неотъемлемой частью. Вместе с тем в современной российской правовой системе существует парадокс: при неурегулированном правовом статусе тенденция его практического влияния на политико-правовой процесс растет и соответствует странам, в которых этот институт закреплен на законодательном уровне. Это приводит к неконтролируемому влиянию заинтересованных групп на принятие важных политических решений, что повышает коррупционные риски.

Проблема исследования данной темы заключается в том, что, несмотря на активное обсуждение лоббизма в научной среде, российский законодатель избегает его легализации, опасаясь увеличения «законных» коррупционных каналов влияния. При этом стоит брать во внимание, что специальный закон о лоббизме или поправки, отражающие и называющие его, в существующие законы, не станут актом поощрения коррупции, а будут способом ее контроля, создания законодательных ограничений для коммуникации политиков с лоббистами и повышения прозрачности государственных решений.

В мировой практике, а также в российской научной среде лоббизм понимается как процесс влияния заинтересованных групп (бизнеса, некоммерческих организаций, общественных объединений, специалистов в области лоббизма — именуемых в отечественной практике GR-специалистами — и других) на органы власти с целью отражения частных интересов и принятия выгодных решений [5, с.19]. Иными словами, профессиональное продвижение интересов третьей стороны в структуры государственной власти.

Во многих западных демократических странах лоббистская деятельность, как правило, легализована и регулируется отдельными нормативно-правовыми актами, которые, в свою очередь, опираются на конституционное право граждан обращаться к своему правительству. В США, где лоббизм является влиятельным институтом власти, основой его правового регулирования считается Foreign Agents Registration Act (FARA). Во время издания в 1938 году он был направлен на контроль иностранных агентов влияния. В 1946 году был принят Закон законодательной реорганизации и в дополнение к нему Закон о регулировании лоббизма [1, с. 202], который обязывал лиц, ведущих деятельность с целью влияния на ход нормотворческого процесса в США, регистрировать себя, указывая также лиц, в интересах которых они действуют [4, с.124]. Сейчас правовая база американского лоббизма охватывает и лоббирование из-за рубежа, и внутреннее.

Сравнивая с российской правовой системой, вышеупомянутые американские нормы по духу схожи с российским федеральным законом «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» от 14.07.2022 № 255-ФЗ. Так, следуя указанному закону, физические и юридические лица, получающие иностранное финансирование и занимающиеся «политической деятельностью», обязаны регистрироваться как «иностранные агенты» [7, ст. 4]. Оба закона направлены на прозрачность деятельности субъектов, действующих в интересах иностранных государств или организаций. Формально положения данного федерального закона могут быть адаптированы под правовое регулирование лоббизма при условии разграничения понятий между «иностранным агентом» и «лоббистом». Однако, действующая редакция российского закона ориентирована на контроль, а не на легализацию взаимодействия с «иноагентами». Как итог, при формальном сходстве законы функционируют в разной правовой и политической среде, поэтому трансформация российского закона «об иностранных агентах» в правовую основу для закона о лоббистской деятельности представляется маловероятным, но может перенять определенные элементы, например, реестр лоббистов и их обязательную отчетность.

Хотя в российском законодательстве название лоббистской деятельности не приводится, ряд федеральных законов, в частности антикоррупционных и о государственной службе, косвенно регулируют ее: Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ, Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-ФЗ, Федеральный закон «Об обязательных требованиях в РФ» от 31.07.2020 № 247-ФЗ, Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» от 21.12.2021 № 414-ФЗ, Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2025 № 224-ФЗ. При этом основой для диалога общества и власти является Конституция Российской Федерации, а именно «право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления» [6, ст. 33] и «право [граждан Российской Федерации] участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей» [6, ст. 32].

Устойчивые каналы коммуникации между бизнесом и властью также оформляются посредством участия представителей крупного бизнеса в официальных обсуждениях законопроектов через процедуру оценки регулирующего воздействия (ОРВ); участия в механизме «регуляторной гильотины» в целях улучшения бизнес-климата; представления бизнес-интересов через такие объединения как Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), Торгово-промышленную палату (ТПП), «Деловую Россию», «Опору России». Однако в условиях конкуренции у представителей малого бизнеса возникают трудности во включении в такую деятельность. Государственные служащие, со своей стороны, законодательно ограничены в неформальных связях с целью получения выгоды, а также в совмещении коммерческой деятельности и госслужбы.

Тем не менее, следуя особой политической культуре, бизнес сохраняет неформальные контакты и договоренности через личные связи с чиновниками [5, с.154]. В целом, можно говорить о том, что лоббизм характеризуется скорее неявными практиками, слабо подчиняющимися формальному контексту, хотя и существующими в рамках законов. Рассматривая данное явление в широком смысле через междисциплинарный подход, сказать однозначно о необходимости обязательного правового регулирования невозможно ввиду разнообразия форм взаимодействия. Тем не менее, если лоббизм переходит на уровень политической коммуникации, и на выходе принимаются государственные решения, регламентация такой деятельности представляется необходимой.

Более того, в отсутствие правового регулирования лоббизма вышеупомянутые схемы коммуникации могут превратиться в основной метод взаимодействия, что непременно будет оценено общественностью как завуалированная коррупция. Такая тенденция, в свою очередь, может стать барьером для принятия решения об институционализации лоббизма в целом, хотя правовые попытки сокращения «теневых» практик в лоббистской деятельности могут быть весьма успешными.

Тем самым, в развитие правового регулирования лоббизма следует сделать пессимистичную оговорку о том, что полноценно урегулировать эту сферу будет почти невозможно, а излишний контроль и вовсе может привести к еще большему уклонению от прозрачности. Более эффективным представляется выстраивание системы стимулов для добровольного раскрытия информации, а также создание регламентированных правил, которые, с одной стороны, обеспечат легитимность лоббистских практик, а с другой — минимизируют риски коррупционных злоупотреблений.

В научной литературе авторы не видят перспективы институционализации лоббизма, так как в обществе нет соответствующего запроса, а специальные регламенты вряд ли остановят тех, кто привык к неправовым методам воздействия [5, с.155]. Последнее подтверждается и словами С. В. Васильевой: «грань между цивилизованным и нецивилизованным лоббизмом проявляется не на бумаге, а в конкретных действиях политиков и чиновников, имеющих, либо не имеющих корыстную составляющую» [2, с.116]. Более того, понятие «лоббизма» имеет негативное восприятие как у госслужащих, так и в массовом сознании, что осложняет процесс правового закрепления [3, с.81], поэтому прежде необходима работа над имиджем.

В то же время в развитие институционализации лоббизма экспертами предлагается на первоначальном этапе «легитимизировать отрасль и профессию специалиста по взаимодействию с органами государственной власти на уровне всех возможных государственных органов» [3, с.81] как минимум для формулирования рамок профессиональной деятельности и своеобразного «кодекса поведения».

Таким образом, отсутствие конкретного правового регулирования лоббистской деятельности в России — неслучайное явление в современных российских реалиях из-за специфики взаимодействия власти и бизнеса. Тем не менее, это создает пространство для трансформации лоббистских практик в коррупционные схемы. В этой связи развитие системы правового регулирования лоббизма в России, а также избавление от негативного образа вокруг него — важный шаг к снижению коррупционных рисков, «теневых» практик и повышению доверия к системе принятия государственных решений.

Литература:

1. Агапов И. О. Американская модель правового регулирования лоббирования / И. О. Агапов // Актуальные проблемы российского права. — 2015 — № 10
2. Васильева С. В. Цивилизованный лоббизм — средство или следствие борьбы с коррупцией / С. В. Васильева // Сравнительное конституционное обозрение — 2008 — № 4
3. Георгян Г. И., Уринсон Я. М. / Г. И. Георгян, Я. М. Уринсон // Правовые основы и методы лоббизма в отечественной и зарубежной практике, журнал «БИЗНЕС. ОБЩЕСТВО. ВЛАСТЬ». — 2023 — № 4 (50)
4. Гильметдинова З. М. Лоббизм в российской и зарубежной практике / З. М. Гильметдинова // Вестник Казанского юридического института МВД России — 2014. — № 2 (16)
5. Диманс С., Левичева В. Лоббизм. Поиск институциональности / С. Диманс, В. Левичева // Ин-т «Справедливый мир». — М.: Ключ-С, 2022. — 272 с. — С.155
6. Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // опубликована в «Российской газете» от 25 декабря 1993 года. Текст Конституции с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, опубликован в «Российской газете» от 21 января 2009 г. № 7, в «Парламентской газете» от 23 января 2009 г. № 4, в Собрании законодательства Российской Федерации от 26 января 2009 г. № 4 ст. 445. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399
7. Федеральный закон «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» от 14.07.2022 № 255-ФЗ — Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_421788/