Риск-ориентированный подход является одним из основополагающих принципов реформы контрольно-надзорной деятельности, начатой с принятием Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Закон № 248-ФЗ). Согласно статье 8 данного закона, интенсивность контрольных (надзорных) мероприятий и используемые ресурсы должны быть пропорциональны уровню риска причинения вреда охраняемым законом ценностям [1].
Однако, как показывает практика, реализация этого принципа сталкивается с рядом системных проблем. Счётная палата Российской Федерации в 2025 году провела оценку эффективности внедрения системы управления рисками и пришла к выводу, что полноценного внедрения риск-ориентированного подхода в деятельность контрольных (надзорных) органов пока не произошло [2, с. 4]. В настоящей статье на основе анализа нормативных правовых актов, материалов Счётной палаты и судебной практики выявляются основные проблемы правового регулирования и правоприменения в данной сфере, а также предлагаются конкретные пути их решения.
В соответствии со статьёй 8 Закона № 248-ФЗ, под риск-ориентированным подходом понимается метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором выбор интенсивности контрольных мероприятий, их объёма и периодичности определяется отнесением деятельности контролируемых лиц и (или) используемых ими объектов контроля к определённой категории риска [1].
Категорирование объектов контроля осуществляется на основании критериев, утверждаемых положениями о видах контроля. Закон предусматривает шесть категорий риска: чрезвычайно высокий, высокий, значительный, средний, умеренный, низкий, а также категорию «не представляющие риска». Периодичность проведения плановых контрольных мероприятий напрямую зависит от присвоенной категории: для чрезвычайно высокого риска — не чаще одного раза в год, для низкого — не чаще одного раза в шесть лет.
Индикаторы риска, закреплённые в статье 66 Закона № 248-ФЗ, представляют собой формализованные показатели, срабатывание которых является основанием для проведения внеплановых контрольных мероприятий. Они призваны обеспечить объективность и обоснованность внеплановых проверок [1].
Анализ нормативных правовых актов и материалов Счётной палаты РФ позволяет выделить следующие системные проблемы в сфере правового регулирования риск-ориентированного подхода.
Счётная палата РФ в своём отчёте за 2025 год отметила, что установленные критерии отнесения объектов к категориям риска не в полной мере учитывают требования законодательства [2, с. 7–9]. Отдельные ведомственные информационные системы не интегрированы с единым реестром видов федерального государственного контроля, что приводит к дублированию и несогласованности данных. Кроме того, не обеспечен 100-процентный охват плановыми проверками объектов контроля, отнесённых к чрезвычайно высокой категории риска [2, с. 11].
Индикаторы риска, закреплённые в положениях о видах контроля, зачастую носят оценочный характер. Формулировки типа «наличие обоснованных жалоб», «существенное отклонение», «значительное изменение» не являются измеримыми и допускают произвольное усмотрение контролирующих органов [3]. Как отмечается в юридической литературе, это порождает правовую неопределённость и создаёт риски для добросовестных контролируемых лиц [4, с. 70].
В разных видах контроля используются различные подходы к определению индикаторов риска. Например, в сфере трудового законодательства индикаторы включают такие основания, как принятие судом заявления о признании работодателя банкротом при среднесписочной численности работников 50 и более человек [5]. В других сферах критерии могут быть менее формализованными. Это создаёт правовую неопределённость для контролируемых лиц, которые не всегда могут предвидеть основания для проведения внеплановой проверки.
Правоприменительная практика также выявляет существенные недостатки в реализации риск-ориентированного подхода.
Как следует из Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 3 (2025), суды требуют строгого соответствия индикаторов риска действовавшим на момент проведения проверки нормативным актам [6, п. 12]. При этом нередко возникают споры о том, были ли соблюдены требования к утверждению и опубликованию индикаторов.
Примером может служить спор прокуратуры Пермского края, где суд кассационной инстанции указал, что для обоснования внеплановой проверки необходимо использовать индикаторы, действовавшие на момент её проведения, а не вновь принятые нормативные акты. Типовые индикаторы, на которые ссылался прокурор, были заменены Минстроем ещё в 2025 году, а новые приняты уже после проведения проверки. Суд отказал в признании проверки законной [7].
Счётная палата РФ отметила, что в 82 % проверок, проведённых на основании индикаторов риска, нарушения полностью подтверждаются [2, с. 14]. Это свидетельствует о высоком потенциале индикаторов как инструмента целевого контроля. Однако остальные 18 % проверок оказываются безрезультатными, что может свидетельствовать о недостаточном качестве самих индикаторов либо о неверной их интерпретации должностными лицами.
На основе выявленных проблем предлагаются следующие изменения в законодательство и правоприменительную практику, а именно:
1. Дополнить статью 8 Закона № 248-ФЗ нормой об обязательности измеримых, объективных и однозначных индикаторов риска. Исключить оценочные формулировки («наличие обоснованных жалоб», «существенное отклонение»), заменив их конкретными количественными показателями (например, «три и более жалобы от разных потребителей за месяц»).
2. Утвердить на уровне Правительства РФ типовые требования к индикаторам риска , включающие принципы их разработки, порядок утверждения, периодичность пересмотра и требования к публикации на официальных сайтах контрольных органов.
3. Обеспечить 100-процентный охват плановыми проверками объектов, отнесённых к чрезвычайно высокой категории риска, закрепив соответствующий механизм в положениях о видах контроля.
Помимо этого, потребуются изменения в организационных мерах, а также необходима цифровая трансформация:
1. Создать единую цифровую платформу риск-ориентированного контроля , интегрированную с Единым порталом госуслуг, ведомственными информационными системами и системой межведомственного электронного взаимодействия. Платформа должна обеспечивать автоматическое присвоение и пересмотр категорий риска на основе анализа данных из различных источников.
2. Внедрить механизм пересмотра категории риска по заявлению контролируемого лица при условии устранения нарушений и внедрения систем добровольного мониторинга. Это позволит добросовестным предпринимателям снизить административную нагрузку.
3. Разработать стандарты обучения инспекторов , включающие разъяснение порядка применения индикаторов риска, типичные ошибки и примеры из судебной практики.
Реализация предложенных мер позволит:
— повысить объективность и предсказуемость риск-ориентированного подхода;
— снизить количество необоснованных внеплановых проверок;
— обеспечить интеграцию информационных систем и автоматизировать категорирование объектов контроля;
— создать механизм пересмотра категории риска по инициативе добросовестных предпринимателей;
— уменьшить административную нагрузку на субъектов малого и среднего предпринимательства, отнесённых к низкой категории риска.
Риск-ориентированный подход является перспективным инструментом оптимизации контрольно-надзорной деятельности, однако его эффективность напрямую зависит от качества правового регулирования и единообразия правоприменительной практики. Выявленные в ходе исследования проблемы — оценочный характер индикаторов риска, неполное категорирование объектов, отсутствие интеграции информационных систем — требуют незамедлительного решения.
Предложенные изменения в законодательство (дополнение статьи 8 Закона № 248-ФЗ, утверждение типовых требований к индикаторам риска, создание единой цифровой платформы) позволят повысить объективность и прозрачность риск-ориентированного подхода, обеспечить концентрацию контрольных ресурсов на объектах действительно высокого риска и снизить административную нагрузку на добросовестных предпринимателей.
Литература:
1. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (ред. от 28.12.2024) // Собрание законодательства РФ. — 2020. — № 31. — Ст. 5007.
2. Отчёт Счётной палаты РФ «Оценка эффективности внедрения системы управления рисками в деятельность органов контроля и надзора». — М., 2025. — 45 с.
3. Поводы для проверок просят пересмотра // Российская газета. — 2025. — 15 мая.
4. Широков А. В. Риск-ориентированный подход в государственном контроле: проблемы и перспективы // Журнал российского права. — 2025. — № 3. — С. 67–80.
5. Индикаторы риска для внеплановых проверок (Государственная инспекция труда в Ярославской области). — 2025. — URL: https://git76.rostrud.ru (дата обращения: 01.06.2026).
6. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2025), утв. Президиумом Верховного Суда РФ 25.12.2025 // Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2026. — № 2.
7. Спор прокуратуры Пермского края об индикаторах риска (кассационное производство). — 2025. — Архив суда (не опубликовано).
