В современных условиях особое значение для реализации государством своей обязанностей по защите и гарантированию прав и свобод человека и гражданина играет своевременное и полное рассмотрение обращений граждан. Именно обращение граждан выступает одним из основных способов взаимодействия институтов гражданского общества и государства. Исторический анализ работы органов публичной власти по рассмотрению обращений граждан в России позволит указать на предпосылки его становления, способы выстраивания механизмов реагирования на обращения граждан.

Ретроспектива работы органов публичной власти по рассмотрению обращений граждан свидетельствует о том, что данный институт существует достаточно давно. Понятие «обращение» в российской истории тесным образом связано с понятием «челобитная», «жалобница» [5].

Так, в Судебнике 1497 года впервые было закреплено право обращения во все органы государственной власти, в том числе великому князю. Отсутствовала потребность конкретизации содержания обращения населения. Каждый был вправе обратиться к любому государственному лицу для дачи ему пояснений и разрешения имеющихся проблем [4, с. 7]. Однако уже в Судебнике Ивана IV 1550 года были регламентированы условия, основания для обращения в органы публичной власти. Исключалось обращение крестьян напрямую к великому князю. Одной из причин такого запрета стало создание специального органа по рассмотрению обращений (челобитных) — Челобитная изба [6, с. 127].

В Соборном уложении 1649 года уже определялся механизм, согласно которому население могло обратиться в специальные органы власти с челобитной, жаловницей, как на государевых лиц, так с имеющейся проблемой [7, с. 140]. Одновременно с этим, в Соборном уложении определялся порядок работы органов власти по рассмотрению таких обращений и ответственность недобросовестных челобитных.

Следующий этап развития института обращения граждан в России связан с правлением Петра I. Именно в указанный период времени существенным образом детализировался порядок рассмотрения обращения граждан, появились новые органы, уполномоченные на рассмотрение, а также осуществляющие контроль за полнотой такого рассмотрения. Появились новые подходы к делопроизводству: написание обращений исключительно на гербовой бумаге, замена оформления документов на столбцах тетрадями, обязательность учета обращений и др.

В свою очередь Указом от 27 апреля 1722 г. «О должности Сената» была конкретизирована работа с челобитными. Указ предписывал порядок рассмотрения жалоб в Сенат.

С 1720 г. порядок рассмотрения различных дел по челобитьям и делопроизводство в коллегиях и губернских канцеляриях стало подчиняться Генеральному регламенту. В нем представлены требования о документировании всех управленческих решений, впервые были определены сроки рассмотрения челобитных, определен порядок доклада по челобитьям, прописывался порядок участия челобитчика в процессе рассмотрения его челобитной, четко прописывался порядок, согласно которому должна была иметься книга, в которую должны были прописывать все челобитные с приложенными к ним документами [4, с. 29].

Екатерина II установила новые правила составления жалоб, по которым было предписано писать «прошения» и «жалобницы» вместо употреблявшихся до этого «челобитен». Павел I сделал доступной для любого подданного возможность письменно обратиться к царю [4, с. 49-61].

Таким образом к началу XIX века были созданы необходимые предпосылки для регистрации каждого обращения от подданного Российской Империи, определения подведомственности их рассмотрения, выделения двух видов обращений граждан, связанных с жалобой на работу действующих органов власти, других лиц и прошений, то есть инициатив по совершенствованию работы, потребности получения дополнительных прав, благ и др. Одновременно с этим, Российский Император также стал выступать в качестве субъекта рассмотрения обращений граждан.

Следующий этап развития работы органов публичной власти с обращениями граждан связан с XIX и началом XX веков. В начале XIX века была проведена административная реформа, по результатам которой создана система Министерств. В 1810 году создан Государственный Совет. В структуре данного Совета действовала специализированная служба — Комиссия прошений, занимающаяся приемом, регистрацией, распределением и контролем за рассмотрением обращений граждан [3, с. 395]. Была также введена ответственность государственных чиновников за нерегистрацию и нерассмотрение обращений.

На протяжении последующих нескольких десятилетий на уровне высших органов государственной власти создавались новые службы, занимающиеся получением, изучением и контролем за рассмотрением обращений граждан. С этого периода времени институт обращений граждан стал выполнять еще одну функцию — аналитическую. На основании анализа поступающих обращений составлялся отчет о состоянии в той или иной сфере с последующим докладом Императору.

В представленном виде структура органов публичной власти Российской Империи действовала вплоть до 1917 года. С советского периода государственности вся правовая система Российской Империи перестала действовать. Все это касалось и института рассмотрения обращений.

Одним из первых правовых документов, касающихся порядка обращений граждан в органы советской власти, стало Постановление СНК РСФСР от 6 декабря 1917 г. «Об упразднении Канцелярии для принятия прошений при Временном правительстве». Этим постановлением было определено, что граждане РСФСР должны обращаться с жалобами и прошениями в создаваемые советские административные и судебные органы. 8 ноября 1918 г. Постановление VI чрезвычайного Всероссийского съезда Советов «О точном соблюдении законов» установило правовую обязанность всех должностных лиц и учреждений РСФСР принимать обращения от любого гражданина республики, желающего обжаловать их действия.

В апреле 1919 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли совместный Декрет «О государственном контроле», согласно которому Наркомату государственного контроля поручалось наблюдать и контролировать работу по обращениям граждан. Таким образом, с одной стороны, обращения граждан стали направляться в первую очередь в создаваемые на местах органы исполнительной и судебной власти, а с другой стороны, на высшем государственном уровне обеспечивался контроль за работой органов публичной власти на местах. Такой контроль реализовывался на основании повторных обращений, проверок на местах, прямого обращения в высшие органы власти.

Постановление ВЦИК от 1 июля 1934 г. «Об упорядочении дела рассмотрения и разрешения жалоб» определило порядок приема обращений, их направление и рассмотрение в исполнительных комитетах и советах [8]. Данное положение указывает на тенденцию повышения эффективности рассмотрения обращений граждан, ухода от волокиты, оперативного реагирования на возникающие причины обращения граждан. Особенно это касалось отдельных категорий населения, в частности, военнослужащих Красной Армии.

В Постановлении ЦИК ССС от 14 декабря 1935 г. «О положении дел с разбором жалоб трудящихся» впервые подробно были прописаны правила работы с обращениями граждан [4 с. 112-126]. Все это проявлялось в: принципах делопроизводства, рассмотрения обращений граждан, порядка распределения между органами государственной власти, сроков рассмотрения, а также специфики учета и ответственности должностных лиц за неполноту рассмотрения и граждан, представивших ложную информацию.

Принятая в 1977 г. Конституция СССР впервые в истории советского общества провозгласила конституционное право граждан «вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе» [9]. Конституционное закрепление права граждан на обращения в органы власти, в том числе с критикой их работы, явилось следствием реализации принципа соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина в СССР.

Президиум Верховного Совета СССР 4 марта 1980 г. утвердил новую редакцию Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». На основании внесенных изменений органы публичной власти были обязаны создавать необходимые условия для обращения граждан. Иными словами, органы государственной власти должны были быть открыты для обращения граждан, последние должны быть осведомлены о компетенции конкретного органа власти, обеспечить возможность не только письменного обращения, но и личного приема [4, с. 133-144].

В 1950–1980 гг. в работе с обращениями граждан были достигнуты существенные успехи, в том числе анализ по обращениям граждан, унифицированные формы документов, предельные сроки рассмотрения обращений, кроме понятия «жалоба», были закреплены такие виды обращений как «заявление» и «предложение». Такая детализация позволила обеспечить распределение нагрузки и уровня задействованных ресурсов для рассмотрения обращений граждан, определение компетентного органа и должностного лица по рассмотрению обращения.

Следующий (современный) этап работы органов публичной власти в России связан с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года, закрепившей основные права, свободы человека и гражданина и принципы деятельности органов государственной власти по рассмотрению обращений граждан. Была закреплена система органов государственной власти, определены основные полномочия высших органов государственной власти. Так, в статье 33 Конституции Российской Федерации установлено право граждан на обращение, что с формально-юридической точки зрения ставило право на обращение в один ряд с основными конституционными правами граждан.

Вплоть до принятия Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 № 59-ФЗ [2] в России продолжал действовать ряд нормативных правовых актов, принятых еще в советский период. Однако с 2006 года выстроилась полноценно современная модель работы органов публичной власти по рассмотрению обращений граждан.

Таким образом, ретроспективный анализ работы органов публичной власти с обращениями граждан в России позволяет сделать ряд выводов.

Во-первых, прообразом понятия «обращение» стали такие понятия, как «челобитная», «жаловница», «прошение», раскрывающие сущность взаимодействия органов публичной власти с населением. Зарождение института обращений граждан относится к концу XV века, когда на законодательном уровне было закреплено право на обращение в любые органы с проблемами, вопросами и потребностью разъяснения. В период Петра I был создан первый орган, аккумулирующий поступающие обращения на уровне высших органов власти и контролирующий рассмотрение обращений на местах.

Во-вторых, с развитием системы органов государственной власти, распределением компетенций в XIX веке были выработаны единые подходы (принципы) к работе с рассмотрением обращений граждан, установлен алгоритм рассмотрения, а также реализации аналитической функции всего института рассмотрения обращения граждан.

В-третьих, в советский период была разработана новая законодательная база, которая устанавливала двухуровневую систему органов государственной власти, в частности, рассмотрение органами исполнительной и судебной власти обращений граждан, контроль полноты и законности рассмотрения на уровне высших органов государственной власти. Определены сроки рассмотрения, мера ответственности должностных лиц, рассматривающих обращения. На основании конституционного регулирования обращение граждан стало следствием реализации прав граждан на оценку и критику органов публичной власти и обязанности последних создания условий для обращения граждан в их адрес.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации: офиц. текст: принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (ред. от 6 октября 2022 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации // URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202210060013 (дата обращения: 14.03.2025).
2. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 № 59-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 8 мая 2006 г. № 19 ст. 2060.
3. Данилевский И. Н. Источниковедение. Теория. История. Метод. Источники российской истории: учебное пособие для студентов вузов / И. Н. Данилевский, В. В. Кабанов, О. М. Медушевская, М. Ф. Румянцева. — М., 2000. — 553 с.
4. Кабашов С. Ю. Организация работы с обращениями граждан в истории России / С. Ю. Кабашов. — М., 2010. — 304 с.
5. Качалкин А. Н. Название допетровских деловых текстов / А. Н. Качалкин // Русская речь. — 2002. — № 2. — С.34.
6. Мельникова Н. В. Становление института обращения граждан в российском государстве / Н. В. Мельникова // Современная юриспруденция: актуальные вопросы, достижения и инновации, 2018. — № 5. — С. 127–130.
7. Миронов К. О. Право на обращение граждан в органы государственной власти: основные исторические предпосылки / К. О. Миронов // Молодой ученый. — 2023. — № 2 (449). — С. 140–145.
8. Собрание установлений РСФСР (СУ РСФСР). 1934. №31. С. 182.
9. Конституция СССР: политико-правовые комментарии / под ред. Б.Н. Пономарева. М., 1982. С. 163.