На сегодняшний день процесс создания новых технологических решений постоянно ускоряется, и главным вызовом для государства становится хроническое отставание нормативно-правовой базы. Ввиду объективных обстоятельств ни законодатель, ни регулятор не поспевают за скоротечным процессом создания инновационных разработок. Возникает объективная потребность в новой модели государственного управления, основанной на принципах скорости, адаптивности и направленности на развитие инноваций.
Ответом на этот системный вызов стало принятие Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» (далее — Закон), который ввел в российское законодательство новое понятие — экспериментальный правовой режим (далее — ЭПР). Законодатель определил его как: «применение в отношении участников экспериментального правового режима в течение определенного периода времени специального регулирования по направлениям разработки, апробации и внедрения цифровых и технологических инноваций».
Спустя пять лет активного использования ЭПР возникает ключевой вопрос, определяющий дальнейший вектор развития данного инструмента: является ли ЭПР лишь временной, ситуативной мерой, призванной точечно решить проблему нормативного отставания, или же он представляет собой становящийся институт, прообраз постоянной модели адаптивного государственного управления, отвечающей вызовам времени? Ответ на этот вопрос требует анализа ЭПР с точки зрения его сущности, эффективности, выявления его недостатков и оценки его перспектив к дальнейшей трансформации.
На текущий момент в научной среде имеет место дискуссия на тему правовой природы ЭПР. В классической парадигме теории государства и права правовой режим обладает рядом признаков: нормативное закрепление; основа на правовой процедуре; специфическая цель; особый порядок правового регулирования, основанный на запретах, дозволениях, обязываниях и рекомендациях; системный и комплексный характер, единство правового регулирования [1, с. 286].
ЭПР в данном случае не попадает под признаки классического правового режима, поскольку не обладает особым порядком правового регулирования, а лишь приостанавливает действие правовых норм. Системным характером он также не обладает, поскольку установление ЭПР скорее создает уникальные «правовые оазисы», где не действует определенное правовое регулирование. Несмотря на это, стоит обозначить, что ЭПР хоть и не является правовым режимом в классическом его понимании, но скорее является его специфической разновидностью, обладающей особенным характером правового регулирования и набором признаков. Так, д.ю.н. Тарасенко О. А. указывает на то, что ЭПР имеет надстроечный, вторичный характер, поскольку он характеризуется неполнотой качества режима. ЭПР не заменяет действие общего правового регулирования, а лишь в отдельных местах пересекается с ним, приостанавливая действие отдельных норм и создавая дискретное и временное регуляторное окно [2, с. 45].
Отдельного внимания заслуживает не только правовая, но и управленческая природа ЭПР. Классическая схема государственного административного управления представляет собой разомкнутую вертикальную схему, где государство посредством нормативных актов воздействует на объект управления для достижения определенных целей. Быстрые изменения в общественных отношениях ставят данную систему в кризис — нормотворческий процесс не поспевает за изменениями в потребностях как объектов управления, так и самого государства. Как отмечают некоторые ученые, ЭПР трансформирует схему административного управления, делая ее замкнутой [3, с. 104]. Так, государство, по инициативе самого объекта управления, создает особый режим правового регулирования, после чего на постоянной основе получает от объекта обратную связь. Государство как субъект управления, исходя из результатов инновационной деятельности, принимает управленческое решение, после чего круг замыкается, и процесс повторяется вновь. Подобная схема обладает рядом важных преимуществ, наиболее актуальных для сферы инноваций: скорость в принятии решений, постоянное получение обратной связи от объекта регулирования, адаптивность.
Ключевым для определения статуса ЭПР в системе инструментов государственного управления является вопрос его эффективности, оцениваемой в парадигме достижения поставленных целей. Однако проведение такой оценки наталкивается методологическую проблему: отсутствие выделенных ключевых показателей эффективности (KPI) непосредственно для данного инструмента. Плановые показатели от использования ЭПР интегрированы в более широкие показатели национальных проектов и государственных программ, что не позволяет провести изолированный анализ вклада именно ЭПР в достижение этих целей. Как следствие, эффективность данного инструмента можно оценить лишь постфактум, посредством анализа открытых данных из отчетности федеральных органов исполнительной власти.
Как следует из материала к итоговой Коллегии Минэкономразвития России по ключевым итогам 2024 года, ключевыми показателями в оценке эффективности ЭПР за период 2020–2024 гг. стали:
- Количество граждан, получивших услуги в рамках ЭПР — более 100 тыс.;
- Количество снятых административных барьеров — более 150;
- Количество участников ЭПР — более 190;
- Количество установленных ЭПР — 17.
Отдельного внимания заслуживают намеченные планы на период 2025–2030, указанные в отчете. Так, за указанный период планируется установить не менее 10 новых ЭПР, а также внедрить новое регулирование, показавшее эффективность в рамках ЭПР [4, с. 110].
Представленные результаты и планы Минэкономразвития России опровергают тезис о временности ЭПР как инструмента управления, но подтверждают его временность как метода управления. Инструмент доказал свою ценность и будет использоваться и далее, о чем говорят планы до 2030 года. Однако подход к его применению остается точечным: отсутствие четких плановых показателей на реальный инновационный эффект, ни одного успешного использования результатов ЭПР в качестве нового регулирования за 5 лет существования Закона.
Стоит отметить, что на текущий момент правовая конструкция ЭПР обладает рядом недостатков, не позволяющих данному инструменту стать систематической управленческой практикой. Первая проблема — несоответствие ЭПР критерию институциональности, выражается в отсутствии единого уполномоченного органа (или структурного подразделения). На текущий момент в соответствии с Законом, формально уполномоченным органам в сфере ЭПР (помимо ЭПР в сфере финансовых технологий) является Минэкономразвития России. В то же время, министерство выступает лишь координатором процесса между отраслевыми регуляторами, действующих в рамках своих целей и KPI, а не «единым окном» принятия решений. Данное обстоятельство не делает процесс предсказуемым и прозрачным.
Вторая проблема заключается в несоответствии текущей конструкцию ЭПР критерию полной интеграции в процесс управления, выражается в отсутствие четкой, предсказуемой и срочной процедуры придания частному регулированию ЭПР общего характера. В соответствии со ст. 18 Закона итоговым решением Правительства РФ по результатам успешного ЭПР может стать либо его продление, либо решение «о необходимости внесения изменений в общее регулирование». Далее процедура Законом не закрепляется, а также отсутствуют какие-либо нормы, гарантирующие, что успешный ЭПР не останется в рамках специального регулирования. Таким образом, необходимо четко описать дальнейшую процедуру и порядок действий государственных органов по внедрению частного регулирования ЭПР в конечный результат — нормативно-правовой акт.
Третья проблема заключается в несоответствии ЭПР критерию масштабируемости, выражается в отсутствии закрепления критериев для отбора и (или) приоритизации заявок на участие в эксперименте. На текущий момент правовая конструкция ЭПР не подготовлена к масштабированию ЭПР и потенциальному увеличению количества заявителей. В данном случае, необходимо закрепить в Законе прозрачный и конкурсный порядок отбора участников ЭПР, исключающий дискриминацию и обеспечивающий выбор наиболее перспективных для экономики проектов, по аналогии с процессом государственных закупок. Также необходимо определить критерии приоритизации заявок на участие. Например, по соотношению срочности внедрения ко времени, необходимому для устранения регуляторных барьеров стандартной нормотворческой процедурой.
Как итог, ЭПР представляет собой как особую разновидность правового режима со специфическим методом правового регулирования, а также перспективный, но незавершенный в своем оформлении инструмент государственного управления. Созданный как адекватный ответ на потребность в быстрой адаптации нормативной базы к инновациям, он доказал свою практическую эффективность, что подтверждается количественными результатами и планами его использования до 2030 года. В то же время ЭПР не преодолел статус «временной меры» и не трансформировался в полноценный институт адаптивного государственного управления в силу ряда системных недостатков. Его дальнейшее развитие как полноценного инструмента государственного управления и административно-правового регулирования требует серьезной доработки.
Литература:
- Беляева, Г. С. Правовой режим: понятие и признаки / Г. С. Беляева. — Текст: непосредственный // Вестник РУДН. — 2021. — № 1. — С. 281–293.
- Тарасенко, О. А. Экспериментальный правовой режим — полигон для инноваций и регулирования / О. А. Тарасенко. — Текст: непосредственный // Вестник Санкт-Петербургского университета. — 2023. — № 1. — С. 40–55.
- Запрягайло, В. М. Адаптивное регулирование инновационной деятельности / В. М. Запрягайло. — Текст: непосредственный // Международный журнал. Естественно-гуманитарные исследования. — 2022. — № 44. — С. 102–105.
- Материалы к итоговой Коллегии Минэкономразвития России. Ключевые итоги 2024. Приоритетные задачи 2025. — Текст: электронный // Министерство экономического развития Российской Федерации: [сайт]. — URL: https://economy.gov.ru/material/file/81ec230f6386de81666c559bd4015623/itogi_deyatelnosti_za_2024_god_i_zadachi_na_2025_god.pdf (дата обращения: 03.10.2025).
