В статье автор исследует этапы правового регулирования миграционных процессов и их особенности.
Ключевые слова: правовое регулирование, миграция, Россия, досоветский период, советский период, современный период, древнерусская миграция, Соборное уложение 1649 года, петровские реформы, Екатерина II, Павел I, Александр II, Советская власть, паспортизация, Конституция 1977 года, постсоветский период, миграционные законы, миграционный учет.
Многие ученые выделяют три основных этапа правового регулирования миграционных процессов в России: досоветский (XVIII — начало XX века), советский (1917–1991 годы) и современный (с 1992 года). Однако история правовой регламентации миграции в нашей стране имеет более древние корни. Некоторые исследователи указывают, что начало регулирования миграционных потоков совпадает с формированием Древней (Киевской) Руси. Среди первых нормативных актов, регулирующих миграцию, можно выделить русско-византийские договоры 907, 911 и 944 годов [1]. Эти документы определяли статус участников внешнеторговых отношений («гостей» — купцов и княжеских послов) и содержали механизмы пресечения нелегальной миграции.
Следующий значимый период связан с образованием централизованного государства с центром в Москве. Необходимость новых подходов к регулированию миграции обуславливалась несколькими факторами: необходимостью контроля за закрепощаемыми крестьянами, склонными к побегам, расширением территории на Восток и увеличением числа иностранцев в Московии. В главе VI Соборного уложения 1649 года был установлен обязательный порядок предъявления проезжей грамоты при пересечении границы. За нарушение этого требования предусматривались суровые наказания — от телесных до смертной казни [Соборное уложение…, 1961].
Эпоха петровских реформ потребовала привлечения зарубежных специалистов. Правовые основы их въезда и пребывания были закреплены в Манифесте от 16.04.1702 года «О вызове иностранцев в Россию, с обещанием им свободы вероисповедания» [Полное собрание…, 1832]. Контроль за иностранными гражданами осуществляли коллегия иностранных дел и Полицмейстерская канцелярия Санкт-Петербурга, созданные в 1718 году. С 1719 года Полицмейстерская канцелярия вела учет иностранцев, проводила допросы и передавала собранную информацию в соответствующую коллегию [там же]. При этом паспорта иностранцев временно изымались и передавались в Коллегию иностранных дел.
Регулирование внутренней миграции в петровский период и позднее осуществлялось через систему различных документов: «письменные отпуска» для военнослужащих, «абшиды» для уволенных со службы, паспорта для прочих категорий граждан. Указом 1714 года и Инструкцией 1719 года было установлено обязательное наличие «проезжих писем» или «пашпортов» для всех свободных жителей при перемещении внутри страны. Крестьяне, направлявшиеся на заработки в пределах своего уезда, должны были иметь «покормежные письма», а для поездок за пределы уезда требовалось «проезжее письмо» сроком действия до 3 лет. Хозяева, предоставлявшие жилье лицам без паспортов, подвергались штрафам. Паспортная система Петра I служила не только инструментом миграционного контроля, но и способствовала поддержанию порядка в государстве, обеспечению налоговых поступлений и выполнения рекрутской повинности.
В период правления Екатерины II условия пребывания иностранцев (за исключением евреев) значительно улучшились, что способствовало росту их численности в России. Манифесты императрицы от 4.12.1762 года «О позволении иностранцам селиться в России и свободном возвращении русских людей, бежавших за границу» и от 22.07.1763 года «О дозволении всем иностранцам, в Россию приезжающим, поселяться в которых губерниях они пожелают и о дарованных им правах» [там же] предоставляли существенные налоговые льготы иностранным поселенцам. Для заселения определенных территорий (например, Поволжья) новые жители получали беспроцентные ссуды на строительство жилья и другие нужды. В 1763 году была создана Канцелярия опекунства иностранных колонистов для координации вопросов приема и обустройства иностранцев.
Среди важных документов екатерининского периода, регулирующих миграционную политику, следует отметить Устав Благочиния 1782 года и Жалованную грамоту городам 1785 года. Согласно Уставу Благочиния (статьи 121 и 157), контроль за перемещением и надзор за иностранцами и приезжими возлагались на частных приставов и квартальных надзирателей.
Ограничение прав иностранцев началось при Павле I и продолжалось до реформ Александра II. В рамках протекционистской политики Александра I с начала XIX века были введены квоты на прием иностранцев и ограничены торговые права иностранных купцов (Манифест от 1.01.1807 года). При Николае I контроль за иностранцами усилился: с 1826 по середину 1866 года наблюдение за ними осуществляла III экспедиция III отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии. 7.06.1860 года указом Александра II иностранцы получили равные с российскими подданными экономические права. По мнению К. И. Чернышева, характерной особенностью законодательства Российской империи XIX — начала XX веков было «необоснованное ограничение прав иностранцев в одних сферах и в то же время необоснованное уравнивание с правами российских граждан в других сферах» [Чернышев, 2018].
Установление в России Советской власти повлекло изменения и в вопросе регулирования миграционных процессов. В основу новой системы был положен принцип классового подхода. На территории РСФСР определенным категориям иностранцев предоставлялось право на убежище, а Конституция РСФСР 1918 года даже наделяла их политическими правами.
Для контроля внутренней миграции в первые годы советской власти использовались трудовые книжки. Согласно пункту 1 декрета ВЦИК от 25.06.1919 года, все граждане РСФСР старше 16 лет обязаны были иметь трудовую книжку, которая «подтверждала участие владельца в производительной деятельности и служила удостоверением личности в пределах РСФСР». При получении книжки паспорт изымался (пункт 3) [2].
Система учета населения была усовершенствована 4.05.1923 года с созданием при городских управлениях милиции адресных бюро и столов для регистрации населения и выдачи адресных справок. Постановление СНК РСФСР от 28 апреля 1925 года «О прописке граждан в городских поселениях» обязывало регистрироваться в домовой книге в отделении милиции в течение 48 часов после прибытия.
Окончательный переход к паспортной системе произошел 27.12.1932 года согласно Постановлению № 57/1917 «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов». Согласно этому документу, все граждане СССР старше 16 лет, проживающие в городах, рабочих поселках, работающие на транспорте и в совхозах, должны были иметь паспорта. Сельское население паспортами не обеспечивалось, за исключением жителей десятикилометровой пограничной зоны.
Что касается внешней миграции, то вплоть до 1981 года в СССР не существовало единого нормативного акта, регулирующего правовой статус иностранцев, хотя отдельные положения содержались в уголовном, гражданском, семейном и социальном законодательстве. Особое внимание вопросам иностранцев и лиц без гражданства было уделено в Конституции 1977 года, где им была посвящена отдельная глава. Первым комплексным документом стал Закон СССР № 5152-X «О правовом положении иностранных граждан в СССР» 1981 года, регулирующий вопросы въезда-выезда, пребывания на территории страны, прав и обязанностей иностранцев.
Современный этап регулирования миграционных процессов охватывает постсоветский период и настоящее время. Этот период характеризуется принятием множества нормативных актов, вызванных нестабильной ситуацией на постсоветском пространстве в 1990-е годы («О Гражданстве РФ» от 28.11.1991 года, «О вынужденных переселенцах» от 19.02.1993 года, «О беженцах» от 19.02.1993 года, «О мерах по введению иммиграционного контроля» от 16.12.1993 года и др.). Однако возникла необходимость в комплексном подходе к решению миграционных вопросов.
В августе 1994 года был подписан Указ Президента № 1668 «О Федеральной миграционной программе», положивший начало серии законов о миграции, включая Федеральный закон 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Важными шагами стали проведение миграционной амнистии в 2005 году для нелегально находящихся на территории РФ иностранцев и лиц без гражданства, введение с 2006 года миграционного учета, переданного на ФМС, а также разработка Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года.
Литература:
- Повесть временных лет, ч. 1-2. - М.-Л., 1950.
- Декрет ВЦИК от 25.06.1919 г. «О введении трудовых книжек в городах Петрограде и Москве» // Известия ВЦИК, № 139 (691), 28.06.1919 г.
