Статья посвящена основным признакам государственного контракта, анализу понятия «государственный контракт». В статье рассматривается государственный контракт как сложное юридическое понятие, включающее элементы частного и публичного права. Приводятся взгляды исследователей на природу государственного контракта. Формулируются признаки государственных контрактов, позволяющие дать понятие государственного контракта.

На основании формально-юридического метода и метода сравнительного анализа сущностных признаков государственного контракта сформулирован вывод о том, что государственный контракт представляет собой особую разновидность гражданско-правового договора с элементами публично-правового регулирования. В статье достаточно подробно проанализированы признаки государственного контракта. Выводы автора могут быть применены и в отношении муниципальных контрактов так как указанная проблематика является общей для государственных контрактов и муниципальных контрактов.

Ключевые слова: гражданско-правовой договор, государственный контракт, государственный заказчик, участник закупки, государственные нужды, предварительный договор, публичный договор, обеспечение исполнения государственных контрактов, конкурентные процедуры, обеспечение государственных контрактов.

The article is devoted to the main features of a government contract, analysis of the concept of a government contract. The article considers a government contract as a complex legal concept that includes elements of private and public law. The views of researchers on the nature of a government contract are given. The features of government contracts are formulated, allowing us to give the concept of a government contract.

Based on the formal legal method and the method of comparative analysis of the essential features of a government contract, a conclusion is formulated that a government contract is a special type of civil law contract with elements of public law regulation. The article analyzes the features of a government contract in sufficient detail. The author's conclusions can also be applied to municipal contracts, since the specified issues are common to government contracts and municipal contracts.

Keywords: civil law contract, government contract, government customer, procurement participant, government needs, preliminary agreement, public contract, security for the execution of government contracts, competitive procedures, security for government contracts.

Введение. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ (далее — Закон о контрактной системе) регулирует отношения по планированию государственных закупок, определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключению государственных контрактов (далее — контракт), устанавливает особенности исполнения контрактов [1].

В соответствии с пунктом 8 части 1 Закона о контрактной системе под государственным (муниципальным) контрактом понимается гражданско-правовой договор, который заключен в письменной форме и предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества) и который заключен от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд.

Признаки государственного контракта образуют понятие государственного контракта. Формируя понятия, наука отражает в них изучаемые ею предметы, явления, процессы.

Объем понятия «государственный контракт» полностью входит в объем понятия «гражданско-правовой договор», составляя его часть.

Понятие, имеющие больший объем и включающее объем другого понятия, называется подчиняющим, а понятие, имеющее меньший объем и составляющий часть объема другого понятия — подчиненным [2].

Для того чтобы понять сущность правовой природы государственного контракта, необходимо рассмотреть данное понятие как «систему знаний, т. е. как совокупность известных нам как основных, так и производных признаков, мыслимых в понятии предметов, а также знания о том, в каких конкретно формах существуют в действительности эти обобщаемые в понятии предметы». Таким образом, необходимо провести достаточно сложную, кропотливую аналитическую работу по изучению существующих доктринальных научных трудов и значительного массива правоприменительной практики [3].

Изученность проблемы. Внастоящее время наличествует множество исследований, посвященных общим вопросам заключения и исполнения государственных контрактов, а также отдельным более узким правовым проблемам в указанной области. Научные исследования в указанной области, как правило, охватывают следующие вопросы: государственный (муниципальный) заказ как средство государственного регулирования экономики, муниципальный контракт в гражданском праве Российской Федерации, участие Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, связанных с государственными заказами, договорные отношения государственного заказчика в контрактной системе в сфере закупок и проч.

Научная новизна состоит в том, что автором при помощи формально-юридического метода, метода сравнительного анализа существенных признаков государственного контракта, метода анализа литературы (по теме статьи) предложено понятие государственного контракта. Определены требования к государственным заказчикам, участникам закупок, поставщикам (подрядчикам, исполнителям). На основании логического закона обратного отношения между объемом и содержанием понятия установлено соотношение между понятиями «гражданско-правовой договор» и «государственный контракт.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе заключения и исполнения государственных контрактов.

Предметом исследования являются нормы законодательства Российской Федерации, прямо или косвенно регулирующие заключение, исполнение и расторжение государственных контрактов, а также основополагающие идеи, отраженные в научных исследованиях по аналогичной тематике.

Цель исследования состоит в изучении взглядов на правовую природу государственных контрактов, проблем правового регулирования отношений, складывающихся до и после заключения государственного контракта.

Задачи исследования . Достижение цели исследования обусловлено постановкой и решением следующих взаимозависимых научных задач:

1. раскрыть правовую сущность государственного контракта, дать определение этому договору;
2. определить место государственного контракта в системе гражданско- правовых договорных конструкций, а также в ряду иных договоров, заключаемых публично-правовыми образованиями;
3. проанализировать критерии отнесения субъектов к категории государственных заказчиков.

Теоретическая значимость работы состоит в том, что она представляет собой комплексное исследование государственного контракта как гражданско-правового договора. Работа содержит ряд научных выводов автора, которые ранее не были сформулированы в трудах других исследователей в области, касающейся государственных контрактов. В частности, предложено понятие государственного контракта, поименованы основные признаки этого договора; рассмотрены основания для его заключения и расторжения.

Практическая значимость исследования заключается в том, что предложенные выводы: способствуют углубленному познанию правовой природы государственных контрактов; значимы для эффективного разрешения вопросов правоприменения, а также проблем прикладного характера; применимы в деятельности хозяйствующих субъектов — участников закупок и поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Выводы автора могут быть использованы в правоприменительной практике российских судебных органов и контролирующих органов. Результаты исследования могут быть использованы в процессе преподавания учебных дисциплин по специальности 5.1.3 «Частноправовые (цивилистические) дисциплины».

Основная часть

Методология. Для достижения поставленных целей и решения задач в процессе исследования использовались следующие методы:

— метод анализа литературы;

— сравнительно-правовой, в рамках которого проводился всесторонний анализ действующих нормативно-правовых актов;

— формально-юридический, с помощью которого раскрывались вопросы на основе нормативного материала.

На основе данных методов проведен комплексный теоретико-правовой и практический анализ применения положений законодательства о контрактной системе, сделаны теоретические выводы, выработаны практические предложения, которые направлены на совершенствование действующего законодательства и правоприменительной деятельности.

Результаты. В юридической науке идут споры, к какой области права — частной или публичной — относятся правоотношения, возникающие из государственного контракта.

Все существующие позиции относительно правовой природы государственного контракта могут быть подразделены на две группы. Представители первой группы рассматривают государственный контракт как особую разновидность гражданско-правового договора. Вторая же группа мнений объединяет позиции о признании государственного контракта особой формой размещения государственного заказа.

Л. В. Андреева справедливо указала, что вопрос о правовой природе государственного контракта является одним из самых сложных и дискуссионных. По мнению автора государственный контракт представляет собой особую разновидность предпринимательского договора [4]. М. А. Асташова отмечает, что при определении юридической природы предпринимательского договора существует иная трактовка субъектного критерия, заключающаяся в том, что предпринимательским договором может быть только такой договор, в котором обе стороны будут представлены коммерческими организациями или индивидуальными предпринимателями. Исходя из субъектного критерия выделенных специфических признаков государственного контракта, можно утверждать, что государственный контракт не отвечает признакам предпринимательского договора [5].

По мнению М. С. Соловьева, наряду с особенностями, характеризующими государственный контракт как институт, подверженный значительному влиянию публичного права, у него (контракта) сохраняются признаки ординарного гражданско-правового договора. В первую очередь, это гражданско-правовая форма — прямое законодательное регулирование отношений нормами ГК РФ и признание государственного (муниципального) контракта гражданско-правовым договором. Государственный контракт опосредует переход вещных прав на имущество и является одной из форм участия публично-правовых образований в гражданском обороте (здесь оговоримся, что такой переход прав может быть основан и на административном договоре, и на административном акте). В свою очередь, нереализованность в отечественном законодательстве концепции административных договоров не позволяет в полной мере внедрить потенциал публично-правового регулирования в указанную сферу [6]. Автор считает государственный контракт видоизмененным и приспособленным для реализации публичных функций договором. Как справедливо указывает М. В. Волынкина, позиция, в рамках которой отрицается наличие у государственного контракта частноправовых основ, основана на смешении стадий формирования и размещения государственного заказа и заключения контракта [7]. Таким образом, если отношения, которыми опосредуются стадии нормирования, планирования, определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), основаны на публичных началах, то для стадий заключения контракта его исполнения, изменения и расторжения частично характерна частноправовая природа. Елисеев И. В. полагает, что для государственного контракта характерно наличие определенных сходств с предварительным и публичным договором [8]. Следует, однако, учитывать нормативное определение предварительного договора, предусмотренного ст. 429 ГК РФ, в соответствии с которым заключение предварительного договора опосредует заключение в будущем основного договора, в то время как государственный контракт и является основным договором. Отдельные признаки предварительного договора содержатся в итоговых протоколах конкурентных процедур в которых комиссия государственного заказчика принимает решение о заключении государственного контракта на условиях извещения и заявки участника или победителя конкурентных процедур, но следует указать, что данные протоколы не подписываются победителями или участниками конкурентных процедур. Отличие же государственного контракта от публичного договора заключается в том, что последний является обязательным для заключения с любым акцептовавшим оферту лицом на равных условиях.

По мнению В. Г. Блинова, административные элементы проявляются не в заключении и содержании государственных контрактов, а в процессе формирования и размещения заказов для государственных нужд [9]. В своей работе М. Н. Абрамкин приводит мнение В. С. Белых, что «государственный контракт есть в первую очередь административный договор, обеспечивающий федеральные и иные публичные интересы» [10]. Кичик К. В. определяет государственный контракт как одну из правовых форм реализации государственного заказа [11]. Аналогичную позицию занимает В. Е. Белов, указывающий, что государственный контракт играет роль как правовой формы размещения государственного заказа, так и правовой формы его исполнения [12].

О. В. Анчишкина отмечает, что «участие органов власти и уполномоченных ими организаций в контрактных отношениях происходит на неравных с их иными участниками началах». Заказчик является более сильной, доминирующей̆ стороной контрактных отношений. Во-первых, объем прав у заказчиков больше, чем у поставщика. Контракт заключается на условиях заказчика (с учетом положенных заказчику пределов в определении условий контракта), которые он определил в документах закупки, изменить которые поставщик не вправе. При этом и заказчик как сторона контракта также несвободен в формировании условий контрактов. Заказчики применяют типовые контракты, типовые условия контракта, единую методологию обоснования начальной (максимальной) цены контракта и унифицированное представление товара в каталоге товаров, работ, услуг, который ведут не заказчики. Ответственность заказчика, в частности бюджетная ответственность перед поставщиком, сравнительно мягче. Во-вторых, государство само создает для себя правила игры на рынке [13].

На наш взгляд, государственному контракту свойственна именно гражданско-правовая природа. Приведенное в Законе о контрактной системе определение государственного контракта прямо указывает, что он является договором (то есть это родовое понятие). По нашему мнению, нельзя согласится с позицией Анчишкиной О. В., так как в конструкции государственного контракта содержится юридическое равенство сторон в соответствии со статьей 124 ГК РФ государство участвует в гражданско-правовых отношениях, включая и сферу государственных заказов, на равных началах с другими субъектами гражданского права.

Позиция, предполагающая гражданско-правовую природу государственного контракта, находит поддержку у большинства ученых-исследователей.

Для государственных закупок характерно наличие сложной процедуры, которая включает в себя определение потребностей публично-правового образования, размещение государственного заказа, определение поставщика (исполнителя, подрядчика) и непосредственно заключение с ним государственного контракта. Однако правовую природу государственного контракта следует устанавливать без учета стадий размещения государственного заказа и определения поставщика, поскольку они предшествуют его заключению. Считаем, что применение специальных норм в регулировании таких отношений указывает на то, что участие государства или муниципального образования в таких отношениях возможно в роли субъекта как частного права, так и публичного права, в зависимости от этапа закупочного процесса и характера отношений в процессе исполнения государственного или муниципального контракта. По мнению А. В. Дёмина, государственный контракт представляет собой комплексный правовой акт, соединяющий в себе элементы административно-правового и гражданско-правового договоров. Государственные контракты (договоры) относятся к комплексной сфере правового регулирования. Автор справедливо указывает, что совокупность общественных отношений, складывающаяся в обществе по поводу заключения и исполнения государственных контрактов, представляет собой организованную систему. Наряду с действием рыночных механизмов огромную роль в налаживании подобных договорных связей играет целенаправленное государственное регулирование [14].

Поскольку Закон о контрактной системе признает государственный контракт гражданско-правовым договором, а ГК РФ признает договором «соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей», то государственный контракт есть соглашение двух или нескольких лиц, обладающих особым правовым статусом об установлении гражданских прав и обязанностей по контракту.

Заключение и выводы. Государственному контракту присущи, с одной стороны все особенности и характеристики обычного договора, но с другой стороны контракт обладает рядом признаков, которые не встречаются более в гражданском обороте, таких как:

а) присутствие специальных субъектов права — участников, выигравших закупочную процедуру или единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и заказчиков, являющихся главными распорядителями и получателями бюджетных средств. Участники закупки должны соответствовать требованиям статьи 31 Закона о контрактной системе. Государственный заказчик должен быть уполномочен принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством. В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд от 13.12.1994 № 60-ФЗ для организации работы по выполнению федеральных целевых программ и обеспечению поставок для федеральных государственных нужд Правительство Российской Федерации утверждает государственных заказчиков [15]. В нормативные правовых акты регулирующие деятельность государственных заказчиков в раздел полномочия государственного заказчика необходимо включать нормы о том, что государственный заказчик вправе заключать государственные контракты и гражданско-правовые договоры необходимые для обеспечения его деятельности, а также о создании контрактной службы или назначении должностного лица, ответственного за осуществление закупки или нескольких закупок, включая исполнение каждого контракта.

б) особый порядок заключения контракта, например по результатам электронного аукциона или с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем);

в) наличие специальных условий, которые заказчик обязан включать проект государственного контракта, например о порядке и сроке оплаты, о сроке возврата заказчиком обеспечения исполнения контракта, обязательное условие об ответственности заказчика и поставщика за неисполнение или ненадлежащие исполнение обязательств и других условий, предусмотренных статьей 34 Закона о контрактной системе;

г) наличие особой цели заключения — удовлетворения государственных и муниципальных нужд;

д) наличием специальных условий исполнения государственного контракта. Согласно пунктом 1 статьи 94 Закона № 44-ФЗ исполнение контракта включает в себя комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Законом.

Таким образом, можно предложить следующее определение государственного контракта: это самостоятельный вид гражданско-правового договора, заключаемого государственным заказчиком по результатам проведения юридической процедуры с лицом, выигравшим такую процедуру или с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Закон о контрактной системе состоит в основном из административно-правовых норм, регулирующих отношения по планированию закупок, определению поставщиков, заключению контрактов, исполнению контрактов. Точное исполнение и соблюдение административно-правовых норм при планировании закупок, разработке извещения и документации о закупке, определении поставщика (подрядчика, исполнителя) позволяет государственному заказчику подготовить государственный контракт (гражданско-правовой договор) в соответствии с требованиями законодателя и исключить риск привлечения к административной ответственности должностных лиц государственного заказчика.

Литература:

1. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд № 44-ФЗ: [принят Государственной Думой 22 марта 2013 года] (с изменениями и дополнениями): — Доступ из справ.-правовой системы КонсультантПлюс. — Текст: электронный.
2. Кириллов, В. И. Логика: учебник для бакалавров / В. И. Кириллов. — 6-изд. — Москва: Проспект, 2015. — 240 c. — Текст: непосредственный.
3. Шмелёва, М. В. Понятие и правовая природа государственного контракта / М. В. Шмелёва. — Текст: непосредственный // Вестник Саратовской государственной юридической академии. — 2015. — № 2. — С. 248–253.
4. Андреева, Л. В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование / Л. В. Андреева. — Москва: Волтерс Клувер, 2009. — 210 c. — Текст: непосредственный.
5. Асташова, М. А. Государственный (муниципальный) контракт в гражданском праве Российской Федерации / М. А. Асташова. — Текст: непосредственный // Вестник Магистратуры. — 2019. — № 11–1 (98). — С. 56–59.
6. Соловьёв, М. С. Административно-правовые основы публичных закупок: специальность 12.00.14 «Административное право; административный процесс»: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Соловьёв Михаил Сергеевич; Уральский государственный юридический университет. — Екатеринбург, 2019. — 312 c. — Текст: непосредственный.
7. Волынкина, М. В. Правовая природа государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд / М. В. Волынкина. — Текст: непосредственный // Сборник научных трудов ИГУМО. — Москва: Логос, 2005. — С. 9–18.
8. Гражданское право: учебник. Ч. 2 / под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. Москва: Проспект, 2000. — С. 736.
9. Блинов, В. Г. Правовое регулирование частных и публичных отношений при поставке товаров для государственных нужд: специальность 12.00.03. «Гражданское право; семейное право; предпринимательское право; международное частное право»: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Блинов Владимир Георгиевич; Казанский государственный университет им. В. И. Ульянова — Ленина. — Казань, 2009. — 27 c. — Текст: непосредственный.
10. Абрамкин, М. Н. Понятие государственного контракта в законодательстве и праве Российской Федерации / М. Н. Абрамкин. — Текст: непосредственный // Новый юридический вестник. — 2019. — № 3 (10). — С. 19–22.
11. Кичик, К. В. Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения / К. В. Кичик. — Москва: Юстицинформ, 2012. — 392 c. — Текст: непосредственный.
12. Белов, В. Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование / В. Е. Белов. — Москва: Норма, 2011. — 304 c. — Текст: непосредственный.
13. Анчишкина, О. В. Понятие государственного контракта в законодательстве и праве Российской Федерации / О. В. Анчишкина. — Текст: непосредственный // Вестник Института экономики Российской академии наук. — 2018. — № 3. — С. 65–66.
14. Дёмин, А. В. Административные договоры: специальность 12.00.02 «конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право»: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Дёмин Александр Васильевич; Уральская государственная юридическая академия. — Екатеринбург, 1996. — 206 c. — Текст: непосредственный.
15. О поставках продукции для федеральных государственных нужд № 60-ФЗ: [принят Государственной Думой 10 ноября 1994 года] (с изменениями и дополнениями): — Доступ из справ.-правовой системы КонсультантПлюс. — Текст: электронный.