В статье рассматривается административное расследование как особая форма производства по делам об административных правонарушениях. Проводится анализ нормативного регулирования данного института, его сущностных характеристик и места в системе административно-процессуальных норм. Особое внимание уделяется проблемам правоприменительной практики и предложениям по совершенствованию законодательства в этой сфере. Автор приходит к выводу, что институт административного расследования требует дальнейшего развития и совершенствования в целях обеспечения эффективной защиты прав и законных интересов граждан и организаций.

Ключевые слова: административное расследование, производство по делам об административных правонарушениях, возбуждение дела, процессуальные действия, доказательства, протокол, административная юрисдикция.

Введение

Институт административного расследования занимает особое место в системе производства по делам об административных правонарушениях. Актуальность исследования данного института обусловлена тем, что относительно за короткий период, на протяжении которого действует Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), изменения в ст. 28.7, регламентирующую административное расследование, были внесены значительным количеством федеральных законов. Несмотря на столь углубленную законодательную работу в этой сфере, дискуссии в научных кругах не только не сокращаются, а, напротив, ежегодно прогрессируют.

Необходимость проведения административного расследования возникает в случаях, когда для выяснения обстоятельств совершения административного правонарушения требуется проведение экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. Именно временной фактор является одним из ключевых критериев, отличающих дела, по которым проводится административное расследование, от дел, рассматриваемых в обычном порядке.

Целью настоящей статьи является комплексный анализ института административного расследования как особой формы производства по делам об административных правонарушениях, выявление проблем правоприменительной практики и разработка предложений по их решению.

Административное расследование как институт административного права не имеет законодательного определения. В ст. 28.7 КоАП РФ указывается лишь на условия, при которых проводится административное расследование: «В случаях, если после выявления административного правонарушения... осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат». Такое неполное регулирование порождает различные подходы к пониманию сущности данного института в научной литературе.

В рамках юридических исследований встречаются различные интерпретации понятия административного расследования. А. Ю. Денисова рассматривает его как «деятельность должностного лица, наделенного полномочиями составлять протокол об административном правонарушении, направленную на установление фактических обстоятельств совершенного нарушения, изучение материалов дела, их корректное фиксирование и процессуальное оформление» [4, с. 83].

По мнению В. Ю. Кифяка, «анализ статьи 28.7 КоАП РФ позволяет заключить, что ключевая задача административного расследования заключается в сборе дополнительных сведений, необходимых для объективного рассмотрения дела об административном правонарушении. В их число входят доказательства самого правонарушения, установление причастных лиц, а также подтверждение их виновности» [7, с. 188].

А. И. Минибаева подчеркивает, что «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, являясь основным нормативным актом, регламентирующим вопросы административной ответственности, не содержит самого понятия «административное расследование». В связи с этим возникают разночтения относительно процессуального содержания данного института, что оказывает негативное влияние на практику должностных лиц» [8, с. 779].

Некоторые исследователи трактуют административное расследование как один из этапов производства по делам об административных правонарушениях. В частности, Д. Н. Бахрах отмечает, что «возбуждение дела об административном правонарушении представляет собой лишь начальный этап первой стадии производства. Данный этап предшествует процессу выявления фактических обстоятельств, юридическому оформлению результатов расследования и передаче материалов в установленную подведомственность. В совокупности все указанные действия составляют содержание первой стадии производства по делу об административном правонарушении» [3, с. 146].

При изучении различных подходов возможно выделение следующего определения: административное расследование представляет собой особую форму производства по делам об административных правонарушениях, включающую совокупность процессуальных действий, совершаемых уполномоченными должностными лицами после возбуждения производства. Основная цель данных действий заключается в полном установлении обстоятельств правонарушения, идентификации виновных лиц и сборе доказательной базы. Данный процесс требует значительного времени и завершается либо составлением протокола об административном правонарушении, либо вынесением постановления о прекращении производства по делу.

Определение места административного расследования в системе производства по делам об административных правонарушениях остается предметом научных дискуссий, в связи с чем существуют различные взгляды на этот вопрос.

Согласно первой точке зрения, административное расследование рассматривается как самостоятельная стадия производства по делам об административных правонарушениях. А. Ю. Денисова указывает, что «анализ существующих правовых позиций, действующего законодательства и правоприменительной практики позволяет выделить следующие этапы, входящие в административное расследование: 1) вынесение решения о его проведении; 2) установление фактических обстоятельств правонарушения; 3) возможное приостановление расследования; 4) юридическое оформление его итогов; 5) передача протокола об административном правонарушении на рассмотрение уполномоченному должностному лицу либо компетентному органу» [4, с. 83].

Сторонники второй позиции считают, что административное расследование представляет собой этап стадии возбуждения дела об административном правонарушении. Д. Н. Бахрах отмечает, что «процесс возбуждения дела об административном правонарушении является отправной точкой стадии административного расследования. После появления достаточных оснований и поводов уполномоченное должностное лицо инициирует дело, а затем выполняет дальнейшие действия, включая установление фактических обстоятельств, юридическое закрепление результатов расследования и передачу материалов по подведомственности» [3, с. 146].

Согласно третьей позиции, административное расследование рассматривается как специфическая форма производства по делам об административных правонарушениях. В. Ю. Кифяк подчеркивает, что «административное расследование в широком понимании включает деятельность уполномоченного должностного лица, имеющего право составлять протокол об административном правонарушении. В его задачи входит установление обстоятельств совершенного нарушения, анализ материалов дела, юридическая фиксация и оформление результатов. При этом для выполнения указанных действий требуются значительные временные затраты, обусловленные необходимостью проведения экспертиз, запроса документов, установления местонахождения лиц, причастных к нарушению» [7, с. 189].

На наш взгляд, наиболее обоснованной является позиция, рассматривающая административное расследование как особую форму производства по делам об административных правонарушениях. Это подтверждается анализом положений ст. 28.7 КоАП РФ, которая устанавливает особый порядок возбуждения дел, в отношении которых проводится административное расследование, особые сроки и процедуры их рассмотрения, а также особые правила подведомственности данных дел.

Административное расследование как особая форма производства по делам об административных правонарушениях характеризуется рядом специфических особенностей.

Во-первых, административное расследование проводится только по определенным категориям дел об административных правонарушениях, исчерпывающий перечень которых установлен ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ. Согласно данной статье, «проведение административного расследования возможно лишь в случаях, если после обнаружения ряда правонарушений, покушающихся на особенные объекты административно-правовой охраны, упомянутые в ст. 28.7 КоАП РФ, производится экспертиза либо иные процессуальные действия, нуждающиеся в существенных временных затратах» [8, с. 779].

И. А. Смирнов отмечает, что «перечень правонарушений содержит целый ряд крайне распространённых деликтов, наносящих довольно крупный вред человеку, обществу и государству, по которым проведение административного расследования не допускается. К примеру, это касается мелкого хулиганства» [10, с. 52].

Во-вторых, решение о проведении административного расследования принимается в особой процессуальной форме — в виде определения должностного лица, уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении. В определении должны быть указаны дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение, повод для возбуждения дела об административном правонарушении, данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, статья КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за данное правонарушение.

В-третьих, административное расследование проводится в специальные процессуальные сроки. Согласно ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ, срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца, а по определенным категориям дел — на более длительные сроки.

В-четвертых, дела об административных правонарушениях, по которым проводилось административное расследование, рассматриваются по специальным правилам подведомственности. Согласно ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, дела об административных правонарушениях, по которым проводилось административное расследование, рассматриваются судьями районных судов.

В-пятых, административное расследование предполагает проведение комплекса процессуальных действий, направленных на установление фактических обстоятельств дела. Как отмечает А. Ю. Денисова, «процессуальные действия, осуществляющиеся в ходе административного расследования, представляют собой проведение экспертиз, приобщение документов и вещественных доказательств к материалам дела, снятие сведений с технических средств, отправка запросов, выполнение задач, равным образом реализация иных действий, связанных с установлением лиц (потерпевших, свидетелей и др.), чьи показания могут быть использованы в качестве доказательств по делу об административном правонарушении» [4, с. 82].

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указывается, что «процессуальные действия, осуществляемые полномочным должностным лицом в пределах расследования, должны быть реальными и нацелены на получение требующихся сведений» [2]. Пленум расширил перечень процессуальных действий, включив в него наряду с экспертизой такие действия, как установление потерпевших, свидетелей, допрос лиц, проживающих в другой местности.

Анализ правоприменительной практики позволяет выявить ряд проблем, связанных с институтом административного расследования.

Первая проблема связана с отсутствием законодательного определения понятия административного расследования. И. А. Смирнов отмечает, что «главный правовой акт, регулирующий вопросы об административной ответственности — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях — не предполагает самого термина «административное расследование». На этом основании возникают разногласия касательно процессуального объема рассматриваемого института, что отрицательным образом отражается на практике должностных лиц» [10, с. 52].

Вторая проблема касается ограниченного перечня административных правонарушений, по которым может проводиться административное расследование. А. И. Минибаева указывает, что «отечественные правоведы многократно заостряли внимание научного объединения на том, что перечень правонарушений содержит целый ряд крайне распространённых деликтов, наносящих довольно крупный вред человеку, обществу и государству, по которым проведение административного расследования не допускается» [8, с. 779].

Третья проблема связана с неоднозначным толкованием результатов административного расследования. И. А. Смирнов отмечает, что «реализация административно-правового механизма о проведении административного расследования (далее — АР) и фиксации результатов, полученных в рамках АР, в практике судов вызывает сложности, связанные с определением — какие нарушения, допущенные в АР и повлиявшие на отражение сведений в протоколе, являются существенными и подлежат устранению при повторном расследовании административного дела уполномоченным сотрудником» [10, с. 52].

В качестве примера автор приводит следующую ситуацию: «исполняющий обязанности мирового судьи посчитал, что отсутствие в протоколе об АП указаний на действия А., характеризующие объективную сторону проступка по ст. 6.1.1 КоАП РФ (какая физическая боль была причинена потерпевшей К.) является «существенными недостатками протокола». Несмотря на то, что в материалах дела имелись документы, содержащие сведения об указанных мировым судьей вопросах, дело было возвращено на повторное рассмотрение» [10, с. 52].

Четвертая проблема связана с процессуальным оформлением результатов административного расследования. А. Ю. Денисова указывает, что «в КоАП РФ выделяется лишь два способа окончания административного расследования: это либо составление протокола об административном правонарушении, либо вынесение постановления о прекращении дела. В научных кругах утвердилось мнение о том, что показателем полноты и качества рассматриваемого дела, а также основной формой процессуального оформления выступает протокол об административном правонарушении» [4, с. 83].

Пятая проблема касается соотношения административного расследования и возбуждения дела об административном правонарушении. В. Ю. Кифяк отмечает, что «при рассмотрении данного вопроса необходимо учитывать, что некоторые дела об административных правонарушениях требуют проведения определенных дополнительных мероприятий, таких как экспертизы, ревизии, направление запросов и ряд других. Выполнение данных мероприятий осуществляется до принятия решения о возбуждении дела. Лишь только при наличии дополнительного лимитированного временного промежутка, а также при необходимости участия иных субъектов в производстве дела можно осуществить данный вид деятельности. Тем самым такие действия похожи больше на процесс расследования и, соответственно, осуществляются после возбуждения дела» [7, с. 189].

Заключение

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы:

1. Административное расследование представляет собой особую форму производства по делам об административных правонарушениях, характеризующуюся специфическими процессуальными особенностями, включая особый порядок возбуждения дела, специальные сроки и процедуры расследования, а также особые правила подведомственности.
2. К основным проблемам правоприменительной практики административного расследования относятся: отсутствие законодательного определения понятия административного расследования; ограниченный перечень административных правонарушений, по которым может проводиться административное расследование; неоднозначное толкование результатов административного расследования; проблемы процессуального оформления результатов административного расследования; сложности в соотношении административного расследования и возбуждения дела об административном правонарушении.
3. Для решения выявленных проблем представляется необходимым внести в КоАП РФ следующие изменения:

Во-первых, закрепить законодательное определение понятия административного расследования;

Во-вторых, расширить перечень административных правонарушений, по которым может проводиться административное расследование;

В-третьих, уточнить требования к содержанию протокола об административном правонарушении, составляемого по результатам административного расследования;

В-четвертых, конкретизировать понятие «существенных недостатков протокола», являющихся основанием для возвращения материалов дела для устранения недостатков;

В-пятых, уточнить соотношение стадий возбуждения дела об административном правонарушении и административного расследования.

Как справедливо отмечает А. И. Минибаева, «совершенствование действующего законодательства, в частности касающегося производства административного расследования, предоставит возможность в существенной степени усилить законность и правопорядок на территории Российской Федерации» [8, с. 780].

И. А. Смирнов предлагает «внести дополнение в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ: «Неуказание в протоколе об административном правонарушении вышеперечисленных сведений является основанием для возвращения протокола об административных правонарушений в случае, если недостатки протокола не могут быть восполнены из материалов административного дела, рассматриваемого судом или другим органом, накладывающим административную ответственность». Подобное дополнение даст возможность обеспечить более высокие стандарты правоприменительной практики, сформирует ясные и четкие критерии для сотрудников, занимающихся оформлением протоколов, и снизит вероятность судебных ошибок, что, в конечном итоге, будет способствовать более справедливому и объективному рассмотрению административных дел» [10, с. 52–53].

Таким образом, административное расследование как особая форма производства по делам об административных правонарушениях требует дальнейшего совершенствования в целях обеспечения эффективной защиты прав и законных интересов граждан и организаций.

Литература:

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 03.02.2025) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
2. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 (ред. от 19.12.2013) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Бюллетень Верховного Суда РФ. № 6. 2005.
3. Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник. — Москва: НОРМА-ИНФРА-М, 2000. 640 с.
4. Денисова А. Ю. Административное расследование в системе производства по делам об административных правонарушениях // Вестник Белгородского юридического института МВД России имени И. Д. Путилина. 2019. № 1. С. 80–84.
5. Дорохин В. В. Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое органами внутренних дел: автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2006. 28 с.
6. Кисин В. Р., Попугаев Ю. И. Поводы и основание возбуждения дела об административном правонарушении: состояние и оптимизация правового регулирования // Научный портал МВД России. 2014. № 3 (27). С. 58–63.
7. Кифяк В. Ю. Понятие и сущность административного расследования на стадии возбуждения дел об административных правонарушениях // Тенденции развития науки и образования. 2024. № 5. С. 187–190.
8. Минибаева А. И. Проблемы административного расследования // Аллея Науки. 2018. № 5 (21). С. 778–781.
9. Новичкова Е. Е. Административное расследование: проблемы, вопросы, перспективы // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2016. № 4. С. 40–45.
10. Смирнов И. А. О некоторых проблемах правоприменительной практики административного расследования // Современная наука. 2024. № 4. С. 51–53.