В статье автор исследует проблематику понятия юридических лиц публичного права, характерные черты, а также их классификации, учитывая отечественный и зарубежный опыт. Автор обосновывает необходимость законодательного закрепления дихотомического разделения юридических лиц на частные и публичные, предлагает дефиницию публичных юридических лиц,

Ключевые слова: публичное юридическое лицо, юридическое лицо публичного права, субъект права, публичная корпорация

Юридическое лицо является категорией, обозначающей самостоятельный искусственный субъект права с фикционной природой создания и функционирования [1]. Цивилистической наукой разработаны множество теорий и концепций юридического лица, а идеи о понятии и сущности юридического лица учитываются законодателями различных государств.

В настоящее время в юридической науке не сформирован единый подход к определению понятия и сущности тех юридических лиц, которые обладают государственно-властными полномочиями, так называемых юридических лиц публичного права, однако гражданским законодательством зарубежных государств указанная категория юридических лиц признана в качестве самостоятельных субъектов гражданского оборота. На указанный момент обращал внимание С. Н. Братусь, который подчеркивал, что в теории и законодательстве стран буржуазного права юридические лица делятся на публичные и частные. Публичными юридическими лицами признаются: государство, административно-территориальные образования, некоторые государственные учреждения и др. Частными юридическими лицами называют все иные общественные образования — корпорации и учреждения, деятельность которых не несет публичного характера [2, С. 62–63].

В отечественной доктрине термин «юридическое лицо публичного права» впервые использовал Г. Ф. Шершеневич, утверждавший, что государство — казна находится на первом месте среди юридических лиц публичного права. Для него представлял особую значимость вывод о том, что государство, будучи субъектом гражданского оборота, несет имущественную ответственность в качестве казны [3, С. 122].

Раскрывал проблематику и сущность юридических лиц публичного права также М. И. Кулагин, к отличительным признакам которых он относил наличие государственно-властных полномочий, особый порядок назначения управляющих, права и обязанности публичного характера [4, С. 33–37].

На наш взгляд, наиболее обстоятельным по вопросу сущности и концепции юридических лиц публичного права является исследование Чиркина В. Е., который сформулировал определение данной категории субъекта права. По мнению Вениамина Евгеньевича, юридическое лицо публичного права представляет собой «признанное публичной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путем законного применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия» [5, С. 94]. К публичным юридическим лицам ученый относит не только РФ, субъекты РФ, муниципальные образования, но и территориальный публичный коллектив (под которым понимается государственно-организованное общество, общество субъекта РФ или муниципального образования), а также другие публично — правовые образования (в качестве примера Чиркин В. Е. приводит территориальные автономии, органы и учреждения публичной власти, некоммерческие общественные объединения), которые участвуют в гражданском обороте, но с ограничениями, предусмотренными законом [5, С. 76–77]. Правовое положение данных организаций закрепляется нормативными актами публичного характера. Главной целью существования таких юридических лиц является не получение прибыли, а решение вопросов общественного характера. Конечно, у юридических лиц публичного права присутствуют и частно-правовые черты, объем и форму которых может детерминировать только закон, но они являются лишь сопутствующими. Чиркин В. Е. справедливо замечает, что при создании юридического лица частного права происходит объединение средств, имущества, капиталов определенной группы лиц для осуществления данной организацией деятельности, позволяющей получать прибыль. При создании юридического лица публичного права происходит объединение индивидов для создания территориального публичного коллектива, некоммерческой организации или использовании полномочий государственной власти для создания определенной структуры, основной целью которых является удовлетворение нужд публичного, общественного интереса. Воля публичного юридического лица опирается на интересы определенных социальных групп населения, всего общества, государства [5, С. 78–79].

Чиркин В. Е. в своей работе отмечает, что является неуместным сводить все организационно-правовые формы юридических лиц к общему понятию организации, как это видно из ст. 48 ГК РФ. Для юридических лиц публичного права автор предлагает использовать термин «образование» [5, С. 82].

Помимо вышеуказанных признаков юридических лиц публичного права в отечественной доктрине выделяется ряд других. К примеру, И. В. Бабичев особо подчеркивает такую особенность публичных юридических лиц, как значительно большая длительность их существования по сравнению с юридическими лицами частного права [6, С. 34–35].

А. Г. Кузьмин указывал в своей работе такие признаки публичных юридических лиц, как:

— закрепленность правового статуса данной категории юридических лиц нормами публичного права;

— обладание этими лицами исключительной правоспособности, основным содержанием которой выступает компетенция;

— отсутствие необходимости в лицензировании и государственной регистрации (если это органы публичной власти);

— отличная от юридических лиц частного права классификация публичных юридических лиц [7, С. 21].

Представляет научный интерес и точка зрения О. А. Ястребова. Итак, он выделяет следующие признаки юридического лица публичного права:

1. Юридическое лицо публичного права выступает как организация, т. е. характеризуется организационным единством, действует в соответствии со своей волей и в своем интересе;
2. Субъект публичного права обладает собственной публичной правосубъектностью, которая выражается в разделении прав, обязанностей, ответственности самой организации и её участников, членов, служащих;
3. Юридическое лицо публичного права обладает собственными идентифицирующими признаками, которые позволяют индивидуализировать его среди других субъектов права;
4. Публичное юридическое лицо имеет особое целевое назначение, а именно реализация общественных (публичных) интересов;
5. Особый порядок создания юридического лица публичного права: на основе признания уже существующей организации (государство, муниципальное образование) или в распорядительном порядке (путем издания соответствующего нормативного акта);
6. Юридическое лицо публичного права — организация, инкорпорированная в государственную организацию или политическую систему общества в целом [8, С. 279–281].

Исходя из вышеприведенных признаков публичного юридического лица, О. А. Ястребов дает следующее определение данному правовому институту: «Юридическое лицо публичного права есть организация, которая создана на основе закона или во исполнение закона для реализации общественно значимых целей, интегрирована в политическую систему и действует от своего имени в установленной организационно-правовой форме в рамках правового режима, определяемого в своей основе нормами публичного права» [8, С. 281].

Построение теории об юридическом лице публичного права предполагает не только выведение определения данного понятия и его основных черт, но и разработку классификации. Так, М. И. Кулагин отмечал, что в традиционном буржуазном праве юридические лица подразделяются на частные и публичные. В этом контексте к последним он относит: государство, выступающее в имущественных отношениях в качестве казны, административно-территориальные единицы государства, государственные учреждения, организации [9, С. 38–40].

В основу классификации В. Е. Чиркина было положено четыре признака: 1) способы отношений и связей с публичной властью; 2) организационно-правовая форма; 3) порядок создания; 4) способы деятельности. В соответствии с этими критериями ученый выделяет пять видов публичных юридических лиц: 1) государство и государственные образования; 2) территориальные публичные коллективы различного уровня; 3) органы публичной власти (государства, субъектов федераций, муниципальных образований); 4) учреждения публичной власти; 5) некоммерческие организации общественного характера (исключая религиозные организации) [5, С. 101–128].

О. А. Ястребов выделил два критерия для построения классификации публичных юридических лиц: материальный и формальный. Суть материального критерия представляет собой опору на организацию лиц и имущества. Таким образом, юридические лица публичного права в соответствии с этим критерием можно разделить на корпоративные и производные. Первые из них создаются определенной группой лиц и, в свою очередь, их можно подразделить на территориальные, которые объединяют лиц, связанных с определенной территорией, и обладающих публичными полномочиями (государство, административно-территориальные единицы, муниципальные образования) и нетерриториальные (функциональные), которые объединяют лиц, осуществляющих различные виды деятельности (как политические, так и экономические) и имеющих публичные полномочия в специальной сфере жизни общества. Функциональные публичные юридические лица могут быть созданы как в добровольном, так и в принудительном порядке. Производные юридические лица публичного права учреждаются на основе имущества, имеющего целевое назначение. В качестве примера ученый приводит фонды.

Формальный критерий основывается на способе создания конкретного юридического лица публичного права и его юридической природе. Исходя из данного критерия можно выделить следующие юридические лица: созданные конституцией государства; на основе закона (подзаконного акта), публично-правового договора; на основе публично-правового закона путем свободного волеизъявления. По правовой природе публичные юридические лица разделяются на государственные и негосударственные [8, С. 284–290].

В свою очередь, схожую точку зрения высказывает А. В. Винницкий, который считает, что юридические лица публичного права следует разделить на две группы: 1) государственные и муниципальные и 2) негосударственные [10, С. 84]. Причем на последнюю группу он обращает особое внимание, приводя правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которым у государства имеется правовая возможность передавать отдельные полномочия исполнительных органов государственной власти негосударственным автономным организациям (например, саморегулируемые организации арбитражных управляющих, нотариальные палаты и др.) [11].

Тарасов О. И. указывает на то, что большинство классификаций юридических лиц публичного права является неполными, так как не учитывают публичные организации, созданные в рамках ООН, Международного Валютного Фонда, которые соответствуют критериям наличия публичных полномочий, создания публично-правовым актом, обладания целевой правоспособностью [12, С 103–109].

Таким образом, на основании вышеприведенных точек зрений ученых-правоведов, можно сделать однозначный вывод — проблема определения и классификации юридических лиц публичного права и необходимости введения данного института в российское законодательство активно обсуждается и является актуальной, что осознается и законодателем. Так, Министерством экономического развития разработан законопроект о данной категории юридических лиц. В пояснительной записке к нему было указано на бесперспективность существования государственных корпораций [13]. Соответственно, было предложено ввести в российское законодательство такую организационно-правовую форму юридических лиц, как публично-правовая компания, которая была законодательно закреплена Федеральным законом от 05.05.2014 № 99-ФЗ в подп. 11 п. 3 ст. 50 ГК РФ, а затем принят Федеральный закон о данной организационно-правовой форме [14]. Согласно вышеназванному закону, под публично-правовой компанией следует понимать унитарную некоммерческую организацию, созданную Российской Федерацией в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, наделенную функциями и полномочиями публично-правового характера и осуществляющую свою деятельность в интересах государства и общества [14].

На наш взгляд, большой интерес представляет законопроект о публичных корпорациях, в котором определено, что публичная корпорация является юридическим лицом публичного права, осуществляющим полномочия в экономической сфере, а также сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, посредством участия в административных и гражданско-правовых отношениях [15].

В соответствии с замыслом разработчиков, публичная корпорация должна обладать специальной правоспособностью, действовать в публичном интересе, извлечение прибыли не является основной целью деятельности. В законопроекте разрешен вопрос о принадлежности имущества публичной корпорации, согласно которому она осуществляет правомочия по владению, пользованию и распоряжению в отношении закрепленного за ней имущества, которое находится в федеральной собственности. Публичная корпорация обладает правом издания собственных нормативных актов.

Итак, принимая во внимание позиции отечественных ученых- правоведов, хотелось бы выделить основные черты юридического лица публичного права:

1. Особый порядок создания. Учреждается либо на основе закона, либо исполнительно-распорядительного акта уполномоченного органа власти;
2. Особое целевое назначение и исключительная (специальная) правоспособность;
3. Особый правовой режим закрепленного за данной категорией юридических лиц имущества;
4. Особое содержание прав и обязанностей, которые четко определены в законе или административном акте, и строгое следование им;
5. Особый характер ответственности и жесткий государственный контроль.

Согласно вышеназванным признакам, можно вывести определение публичного юридического лица как организацию, обладающую публичными правами и обязанностями, созданную на основе закона или иного административного акта уполномоченным органом власти, действующую в строгом соответствии со своей компетенцией под контролем государства и обладающую ограниченными правами на закрепленное за ней имущество.

Несмотря на тот факт, что понятие юридического лица публичного права является давно широко используемым как в законодательстве, так и в доктрине зарубежных стран, ни в одной из Конституций в мире не дано его легального определения. Конституция ФРГ 1949 г. в ст. 130 предусматривает, что корпорации и учреждения публичного права, не находящиеся в непосредственном ведении земель, поднадзорны властям Федерации. Словосочетания «юридическое лицо публичного права» и «юридическое лицо частного права» встречаются в Конституции Бразилии 1988 г. [8, С. 313]. В свою очередь, в Бразильском Гражданском Кодексе в ст. 41 дается перечень организаций, относимых к публичным юридическим лицам, как-то: федерация; штаты, федеральные округа и территории; муниципальные образования; автаркии, включая публичные ассоциации; иные образования публичного характера, созданные законом [8, С. 255]. В ст. 1509 ГК Грузии 1997 г. также содержится перечень юридических лиц публичного права, носящий ориентировочный характер. К ним относятся: государство; органы местного самоуправления; юридические лица, созданные на основе закона или административного акта государства, но не в организационно-правовой форме, предусмотренной грузинским ГК или законом о предпринимателях; государственные учреждения и фонды; политические партии и иные негосударственные организации, созданные для публичных целей; признанные на основе конституционного соглашения с государством юридические лица [16]. В то же время в Грузии был принят отдельный закон о данной категории организаций — Закон Грузии от 28.05.1999 г. № 2052–11с «О юридическом лице публичного права». В ст. 2 названного Закона дается определение публичных юридических лиц: «созданная соответствующим Законом, Указом Президента Грузии или административном актом органа государственного управления на основе законов, обособленная от органов государственного управления организация, самостоятельно под контролем государства осуществляющая политическую, социальную, государственную, образовательную, культурную и другую публичную деятельность, а также созданная нормативным актом высшего исполнительного органа автономной республики, обособленная от органов государственного управления организация, под контролем государства осуществляющая социальную, образовательную, культурную и другую публичную деятельность» [17]. Министерства и ведомства Грузии являются не юридическими лицами, а государственными органами, представляющими государство как юридическое лицо в международных отношениях.

В ст. 3 вышеуказанного Закона устанавливается специальная правоспособность для таких организаций. В четвертой статье выделяются два вида юридических лиц публичного права: 1) корпорация публичного права, основанная на членстве; 2) учреждение, не имеющее членства. Представляет интерес урегулирование данным Законом вопроса о правовом режиме имущества таких организаций. Имущество данных организаций может формироваться как за счет членских и иных взносов, так и на основе его передачи от государства. Публичные юридические лица создаются только для выполнения таких функций, которые не входят в непосредственное ведение органов государственной управления. Таким образом, грузинский законодатель исключил из числа юридических лиц публичного права государственные и муниципальные органы власти [8, С. 316].

Система органов и порядок управления в публичных юридических лицах довольно детально освещены указанным Законом. У публичного юридического лица представительство его интересов осуществляет его Руководитель, который может быть назначен Президентом Грузии либо специально уполномоченным органом государственного управления, если имущество данной организации было передано государством. В корпорации публичного права Руководителя избирает общее собрание членов. Законодательно закреплена возможность создания в юридическом лице публичного права в Грузии наблюдательного органа, в состав которого могут входить представители трудового коллектива, избранные общим собранием, должностные лица органа государственного управления. Контролирующий орган вправе следить за законностью, эффективностью, целесообразностью деятельности таких юридических лиц, и даже приостанавливать или отменять их решения. Кроме того, для получения права для организации осуществлять некоторые виды деятельности (получение кредитов, приобретение, отчуждение, обременение недвижимого имущества и др.) необходимо получения согласия контролирующего органа [8, С. 317].

ГК Мексики 2002 г. дает «смешанный» перечень юридических лиц публичного и частного права: 1) Мексиканское государство, муниципалитеты и их учреждения публичного характера; 2) Гражданские общества и ассоциации; 3) Ассоциации и политические государственные организации; 4) Учреждения частного обеспечения; 5) Другие учреждения, признанные федеральным законом.

В свою очередь, ст. 25 Закона Эстонии 2002 г. об общей части гражданского кодекса к публичным юридическим лицам относит государство, единицы местного самоуправления и иные юридические лица, созданные в публичных интересах и на основании закона о данном виде юридического лица [18].

В зарубежных источниках выделяют следующие критерии разграничения юридических лиц публичного и частного права [8, С. 244–245].

1. Критерий цели. Соответственно, юридическими лицами публичного права будут считаться те, которые в большей степени совпадают с целями и интересами государства, а в роли частных юридических лиц — те, которые стремятся реализовать «эгоистические» цели определенной группы лиц (участников/учредителей данной организации). Для обоснования специфических черт отдельных публичных юридических лиц учеными была выдвинута концепция «двойной цели», согласно которой публичной следует считать ту организацию, которая осуществляет цели государственного, общественного (в широком смысле) характера и одновременно свои собственные.
2. Критерий публичных полномочий. В соответствии с данным критерием юридическое лицо публичного права должно объективно принимать участие в осуществлении властной деятельности над другими субъектами, организационно и функционально от него не зависящими.
3. Критерий создания. Презюмируется, что публичные юридические лица создаются государством, муниципальным образованием либо другой административно-территориальной единицей.
4. Критерий организационно-правовой формы. На наш взгляд, выделять данный критерий в настоящее время преждевременно, так как в национальных законодательствах и доктрине зарубежных государств ещё не сложился унифицированный подход к определению организационно-правовой формы для юридического лица публичного права [8, С. 244–248].
5. Критерий интегрированности в государственную администрацию. Предположим, что отношения публичной администрации и организации носят иерархический характер, тогда налицо признак того, что вышеуказанная организация является юридическим лицом публичного права. Соответственно, если иерархичность, соподчиненность отсутствует, то можно сделать вывод о том, что это частное юридическое лицо [8, С. 248]. В испанской доктрине этот критерий считается одним из важнейших. Согласно нему, юридические лица публичного права Испании подразделяются на территориальные и институциональные. К числу первых относятся: автономные и муниципальные образования, провинции, округа, межмуниципальные образования. Для институциональных публичных юридических лиц главной особенностью является функциональное назначение организации. Их разделяют на корпорации, фонды и учреждения [8, С. 289]. Однако в национальных правовых системах некоторых государств данный критерий понимается достаточно широко и дополняется ещё и включенностью публичного юридического лица в политическую систему общества. О. А. Ястребов в качестве примера приводит Органический налоговой кодекс Венесуэлы, который выделяет государственные и негосударственные юридические лица публичного права [8, С. 249].
6. И, наконец, плюралистический критерий. Суть его состоит в том, что каждый, отдельно взятый признак не может иметь определяющего значения. Необходимо рассматривать некоторую совокупность данных признаков для того, чтобы можно было с большей достоверностью определить, является ли конкретная организация юридическим лицом публичного права [8, С. 251].

Разумеется, иностранные авторы не оставили без внимания такой вопрос, как определение сущности юридического лица публичного права. По своему объему и содержанию они существенно различаются. Выше в данной статье приведено определение публичного юридического лица, содержащегося в Законе Грузии от 28.05.1999 г. № 2052–11с «О юридическом лице публичного права». Бразильский ученый Кайо Марио да Сильва Перейра рассматривает публичное юридическое лицо в качестве образования, преследующего цели, связанные с непосредственными интересами общества, оно интегрировано в публичную администрацию и осуществляет свою деятельность в соответствии с принципами публичного права. Колумбийские авторы, в свою очередь, понимают под юридическим лицом публичного права образования, производные от государства, обладающие властными (публичными) полномочиями, позволяющими устанавливать отношения подчинения, и в качестве цели своей деятельности предполагают предоставление публичных услуг и, как вспомогательный компонент, осуществляют деятельность предпринимательского характера [8, С. 255–257].

На основании вышеизложенного можно сделать следующий вывод: гражданское законодательство зарубежных государств признает юридических лиц публичного права в качестве самостоятельных субъектов гражданского оборота, в большинстве случаев приводит их перечень и особо подчеркивает, что регулирование данных субъектов права осуществляют публичные отрасли права (конституционное (государственное), административное и др.). В иностранной доктрине не сформирован единый подход к определению дефиниции «юридическое лицо публичного права», но можно выявить общие критерии для разграничения юридических лиц публичного и частного права.

Учитывая зарубежный опыт законодательного регламентирования правового статуса юридических лиц публичного права и позиции отечественных ученых по этому вопросу, следует отметить, что в России давно назрела необходимость внесения изменений в законодательные акты. В частности, по мнению автора, целесообразно внести соответствующие изменения в Гражданский Кодекс РФ, а именно закрепить в нем деление юридических лиц на частные и публичные, и принять отдельный закон, подробно определяющий правовое положение юридических лиц публичного права.

Литература:

1. Сабирова Л. Л. Учения о юридических лицах в дореволюционном гражданском праве [Электронный ресурс]: URL: https://kpfu.ru/staff_files/F1169849064/Sabirova_L.L._St.Ucheniya._Shershenevich.pdf
2. Братусь С. Н. Юридическое лицо в советском гражданском праве. М., 1947.
3. Шерешеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М.,1911.
4. Кулагин М. И. Государственно- монополистический капитализм и юридическое лицо. М., 1987.
5. Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.
6. Бабичев И. В. К вопросу о различии юридических лиц частного права (институционально-системный подход) // Конституционное и муниципальное право. № 10. 2007.
7. Кузьмин А. Г. Юридические лица как субъекты конституционно-правовых отношений. Челябинск, 2007.
8. Ястребов О. А. Юридическое лицо публичного права: вопросы теории. М., 2010.
9. Кулагин М. И. Избранные труды по акционерному и торговому праву. М., 2001.
10. Винницкий А. В. О необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права. // «Журнал российского права», 2011. № 5.
11. Постановление КС РФ от 19.05.1998 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2,12,17,24 и 34 основ законодательства Российской Федерации о нотариате»// Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. — 1998 — № 5.; Постановление КС РФ от 19.12.2005 № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца 8 пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А. Г. Мезенцева // «Вестник Конституционного Суда РФ», № 1, 2006.
12. Тарасов О. И. Понятие и признаки юридического лица публичного права // «Закон», 2012 № 8.
13. Лаутс Е. Б. Юридическое лицо публичного права и публично-правовая компания // Банковское право. 2011. № 6.
14. Федеральный закон «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 03.07.2016 N 236-ФЗ [Электронный ресурс]: URL: www.consultant.ru
15. Проект Федерального закона «О публичных корпорациях» [Электронный ресурс]: URL: www.consultant.ru
16. Гражданский Кодекс Грузии 1997 года [Электронный ресурс]: URL: https://matsne.gov.ge/ru/document/download/31702/75/ru/pdf
17. Закон Грузии «О юридических лицах публичного права» от 28.05.1999 № 2052 [Электронный ресурс]: URL: https://www.matsne.gov.ge/ru/document/view/19204?publication=39
18. Закон Эстонии 2002 г. об общей части Гражданского Кодекса [Электронный ресурс]: URL: https://www.juristaitab.ee/sites/default/ files/seadustetolked/ЗАКОН %20ОБ %20ОБЩЕЙ %20ЧАСТИ %20ГРАЖДАНСКОГО %20КОДЕКСА %2001.01.2024.pdf