В статье рассматриваются генезис и трансформация правовой формы государственного предприятия в России с дореволюционного периода до современности. Особое внимание уделяется соотношению публично-правовых и корпоративных начал в организационно-правовом механизме управления имуществом, принадлежащим Российской Федерации и субъектам РФ. Анализируются коллизии действующего законодательства, судебная практика и доктринальные подходы к совершенствованию правового режима государственных унитарных предприятий (ГУП). Сформулированы предложения по дальнейшему институциональному реформированию сектора государственных юридических лиц.

Ключевые слова: государственное предприятие, унитарное предприятие, казна, право хозяйственного ведения, оперативное управление, приватизация, публично-правовая корпорация, юридическое лицо публичного права.

Проблема правовой природы и хозяйственно-правового статуса государственных предприятий в России имеет не только теоретическое, но и прикладное значение, поскольку затрагивает вопросы разграничения публичной и частной собственности, эффективности использования казённого имущества, а также ответственности государства по обязательствам своих юридических лиц. Притом что в мировой практике формы государственного предпринимательства многообразны (agency, public corporation, state-owned company и др.), российская правовая система прошла уникальный путь от казённых заводов и хозяйственных управлений Императорской канцелярии к советским народным предприятиям и далее к современным унитарным предприятиям, основанным на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления.

Первые государственные предприятия на территории Российской империи возникли в форме казённых заводов, деятельность которых регулировалась как отраслевыми положениям (горный, соляной, винокуренный уставы), так и общими нормами казначейского права. Казённые заводы не обладали отдельной правосубъектностью: вся хозяйственная ответственность возлагалась на казну, а управление осуществлялось фискальными органами, в частности Берг-коллегией. Имущественная обособленность выражалась не в праве собственности, а в сметно-бюджетном закреплении (аллокировании) активов, что позволило ряду исследователей охарактеризовать дореволюционное государственное предприятие как форму административно-казённого хозяйства. Доля доходов от предприятий госсектора в доходах госбюджета стремительно росла: если в 1885 г. она составляла всего 10 %, то с 1905 г. до начала Первой мировой войны устойчиво держалась на уровне 60 % [1, с. 124].

Советский период в истории развития государственных предприятий характеризуется коллективизацией имущественных прав. Декрет Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) от 14 декабря 1917 г. «О национализации банков» и декрет Совета народных комиссаров (СНК) от 28 июня 1918 г. «О национализации крупных предприятий» заложили концепцию государственной собственности, исключив частноправовые формы обособления капитала. Государственное предприятие представляло собой «социалистическую организацию», неразрывно связанную с государственным планом и ликвидировавшую имущественный риск посредством института государственной собственности как «единого хозяйственного комплекса». Тем не менее уже в 1920-е гг. новая экономическая политика (НЭП) породила категории трестов и концессий, в рамках которых ограниченная имущественная обособленность предприятий допускалась.

Кодификация Гражданского кодекса РСФСР 1964 г. закрепила институт государственного предприятия, наделив его правом хозяйственного ведения, что представляло собой компромисс между принципом единства социалистической собственности и необходимостью оперативно-хозяйственной самостоятельности [2]. На практике же права предприятия оставались усечёнными: сделки с недвижимостью требовали санкции собственника-государства, а распределение прибыли подлежало плановым заданиям. Таким образом, советская модель государственного предприятия характеризовалась ограниченной правоспособностью и административным методом управления.

Третьим периодом развития государственных предприятий можно назвать постсоветскую трансформацию и становление унитарных предприятий. Он длится с 1991 г. по настоящее время. Закон СССР от 06.03.1990 № 1305–1 «О собственности в СССР» впервые допустил разделение государственной собственности по уровням власти на общесоюзную (федеральную) и собственность республик (республиканскую), заложив предпосылки для появления казённой формы предприятий [3]. Гражданский кодекс РФ 1994–1995 гг. институционализировал унитарное предприятие как юридическое лицо, не наделённое правом собственности на закреплённое за ним имущество. При этом различаются два режима: хозяйственного ведения (государственное унитарное предприятие (ГУП) и оперативного управления (казённое предприятие). С одной стороны, законодатель попытался ввести корпоративные элементы (самостоятельный баланс, доход, ответственность по обязательствам своим имуществом), с другой — сохранил публично-правовой контроль через запрет отчуждения и обременения особо ценного имущества без согласия собственника [4].

Современное состояние правового режима государственных предприятий следующее: к 2024 г. в РФ зарегистрировано около 2200 федеральных и 11 000 региональных ГУП и казённых предприятий. Их удельный вес в валовом внутреннем продукте (ВВП) оценивается экспертами в 8–10 % [5, с. 148]. Несмотря на тенденцию к акционированию (конвертацию в публичное акционерное общество (ПАО) с участием государства), государственные предприятия продолжают играть существенную роль в различных отраслях (оборонно-промышленный комплекс, ЖКХ, фармацевтика, атомная энергетика). Положения о хозяйственном ведении позволяют ГУП привлекать кредиты и иное финансирование, что для казённых предприятий затруднительно вследствие отсутствия гарантий при обращении взыскания на имущество.

Судебная практика последних лет демонстрирует ужесточение контроля за законностью сделок с недвижимостью и интеллектуальными активами ГУП. Одновременно усиливается внимание антимонопольного органа к вопросам недобросовестной конкуренции со стороны государственных предприятий. В научной доктрине все больше сторонников либо преобразования ГУП в акционерные общества с «золотой акцией» государства, либо превращения их в публично-правовые компании, которые сочетают строгий публичный мандат и автономию в имущественных вопросах.

В странах континентальной правовой семьи (Франция, Германия) государственные предприятия оформлены как EPIC (établissement public à caractère industriel et commercial) или Anstalt des öffentlichen Rechts. Они обладают собственностью на основе права публичной собственности и подвергаются режиму административной юрисдикции. В Великобритании и США преобладает модель government-owned corporation, где государство выступает акционером, а предприятие функционирует в соответствии с нормами корпоративного права. Российское унитарное предприятие является sui generis: оно не имеет уставного капитала, но наделено ограниченной автономией; имущество остаётся в государственной собственности, но ответственность по обязательствам лежит на самом предприятии. Данное гибридное положение создаёт риски для контрагентов и препятствует привлечению инвестиций, так как кредитор вынужден рассчитывать лишь на ограниченный имущественный комплекс, не имея права регресса к собственнику.

Ключевыми проблемами современного законодательства о государственных предприятиях являются:

– неоднозначность правового статуса имущества, выявляемая при банкротстве: спор о принадлежности дебиторской задолженности и интеллектуальных прав собственнику либо предприятию;

– отсутствие эффективного механизма субсидиарной ответственности государства по обязательствам, исполнение которых имеет публичную значимость (в сфере жизнеобеспечения населения);

– разрывы в вертикали управления: одновременное подчинение предприятия отраслевому органу власти (функциональный контроль) и Росимуществу (имущественный контроль), что приводит к конфликту целей.

Для решения данных проблем предлагаются следующие направления совершенствования с учётом международного опыта:

1. кодифицировать в ГК РФ отдельный параграф о юридическом лице публичного права с разграничением видов (предприятие, корпорация, учреждение), установив субсидиарную ответственность собственника в пределах казны;
2. предусмотреть обязательную оценку социально-экономической эффективности государственных предприятий посредством аудита с последующей публикацией отчётов;
3. дать государственным предприятиям право учредить дочернее хозяйственное общество для привлечения инвестиций под конкретный проект с согласия собственника.

Так, генезис российских государственных предприятий демонстрирует постоянное колебание между доминированием публичных интересов и необходимостью хозяйственной автономии. Исторические формы — от казённого завода до современного ГУП — отражают поиск оптимального баланса. Текущий правовой режим унитарных предприятий с точки зрения цивилистики остаётся промежуточным и требует концептуального обновления. Предлагаемые в статье подходы, опирающиеся на зарубежный опыт и отечественную судебную практику, направлены на усиление имущественной устойчивости государственных предприятий и повышение их ответственности перед обществом.

Литература:

1. Погудаева, М. Ю. Государственное предпринимательство в российской империи (1890–1915 гг.) / М. Ю. Погудаева. — Текст: непосредственный // Вестник РГГУ. Серия «Экономика. Управление. Право». — 2007. — № 11. — С. 123–129. — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvennoe-predprinimatelstvo-v-rossiyskoy-imperii-1890–1915-gg-1 (дата обращения: 01.06.2025).
2. Гражданский кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 11.06.1964 № 51). — URL: https://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_6095.htm (дата обращения: 01.06.2025).
3. Закон СССР «О собственности в СССР» от 06 марта 1990 г. № 1305-I // Свод законов СССР. Т. 2. — 1990. — С. 44–41. — URL: https://normativ.kontur.ru/document?moduleId=1&documentId=48189#h143 (дата обращения: 04.06.2025).
4. Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (ред. 23.05.2025). — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_39768/ (дата обращения: 04.06.2025).
5. Кононкова, Н. П. Новая структура и функции государственного сектора России перед лицом глобальных вызовов / Н. П. Кононкова, Д. А. Михайленко. — Текст: непосредственный // Государственное управление. Электронный вестник. — 2023. — № 99. — С. 144–159. — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/novaya-struktura-i-funktsii-gosudarstvennogo-sektora-rossii-pered-litsom-globalnyh-vyzovov (дата обращения: 02.06.2025).